防範化解公共風險 提升可持續發展能力

來源︰光明日報作者︰劉尚希責任編輯︰于雅倩
2020-10-04 10:21

當今世界正面臨百年未有之大變局,人類進入風險社會時代。風險社會的基本特征是不確定性。這種不確定性不是指某個領域、某個方面、某個區域,而是體現為社會整體的不確定性。新冠肺炎疫情全球蔓延,世界整體不確定性進一步增強,加大了整體社會風險,即公共風險。風險帶來的是成本、損害和損失,是對可持續發展的威脅。降低整體不確定性,防範化解公共風險,為我國的發展構建起可持續的確定性,是今後尤其是“十四五”時期的重要任務。

深化改革開放,增加發展的確定性

人類有兩大本能︰一是追求確定性,希望安全、穩定、可預期;二是趨利避害,躲避可能的危險和威脅。動物也有這樣的本能,但動物沒有風險思維,不能通過“思想實驗”構建風險圖景來提前謀劃和準備。因此,動物無法預防風險,只是憑本能應急逃避。而人類在群居中漸漸形成群體風險(今天的公共風險)的防範意識,實現了人類的繁衍發展。但僅有風險意識還不夠,要應對公共風險,還需要有科學的集體行動。

新中國成立70多年,尤其是改革開放以來,我們摸著石頭過河,勇于探索和創新,實現了快速發展的奇跡。我們從過去的發展經驗中悟出一個道理︰在一個不確定的風險世界,國家發展的確定性要靠自身不斷努力去構建,通過探索和創新來對沖公共風險。改革開放的過程一定程度上就是不斷防範化解公共風險,探索構建國家發展確定性的過程。創建經濟特區、社會主義國家也可以搞市場經濟、多種所有制經濟共同發展、綠水青山就是金山銀山等一系列理論創新和實踐創新,不斷加強了經濟發展的確定性,降低了公共風險,使我國實現了持續快速的經濟發展。

2008年國際金融危機以來,世界陷入了低增長、低利率、低通脹和高負債、高風險、高度不確定性狀態,今年的疫情沖擊進一步加劇了不確定性,亟須通過理論創新促進對公共風險的認識,並提高應對能力。全球發展的不確定性增強,會不斷搖晃我國這艘巨輪,甚至引發大的顛簸。我國的發展好比登頂珠峰,已經到了“半山腰”,越是往上走,面臨的各種不確定性和風險就越大,唯有靠改革開放的全面深化,才能確保發展的確定性、穩定性和可持續性。

加強公共風險管理,降低發展成本

從整體來觀察,公共風險越大,國家發展的成本越高;公共風險越小,國家發展的成本越低。公共風險轉化為宏觀成本,是發展可持續的最大約束。

今年以來,受疫情沖擊,全球分工與協作體系被打破,全球產業鏈供應鏈被中斷,許多國家由此陷入經濟衰退和社會動蕩。加之地緣政治等影響,經濟全球化出現逆流,相當程度上表現為公共風險的全球化,公共風險轉化為巨額發展成本,將成為全球發展面臨的嚴峻挑戰。

公共風險之所以會轉化為發展的成本,是因為它改變了人們的預期和行為方式,使資源配置更偏向于預防可能的損害和損失。例如,面對風險,銀行必須有撥備,企業需要減少投資提高資金儲備,諸如此類都是成本。公共風險水平越高,微觀主體的成本就會越高,國家發展的成本就越大。降低或規避公共風險,需要建立科學的公共風險管理機制。2003年“非典”以來,我國公共衛生應急管理有了很大進步,但在經濟社會各領域還存在治“已然”多、防“未然”少的情況,公共風險管理機制還有待進一步提高。

規則與秩序提供確定性,可以對沖和降低公共風險水平,從而降低宏觀發展成本。一旦原有的規則和秩序被打破,無法提供確定性,公共風險水平就會急劇上升。公共風險管理機制的核心作用,就是防患于未然,不斷升級過去構建的確定性,前瞻性地降低未來的不確定性,化解可能的發展成本。

公共風險管理機制不是外在的、獨立的,而應內嵌于國家戰略、規劃和制度之中。適時調整國家戰略、完善規劃、創新制度,是公共風險管理的基礎。構建公共風險管理機制,並非要另起爐灶,而是要把風險思維、預防理念作為戰略規劃制定、各項制度設計的核心思維和理念,滲透到戰略、規劃和制度中去,實時監測和防範風險溢出。這就對我國的改革提出了新要求。深化改革不應僅重視應對“已然”問題,更應重視“未然”風險。預防做扎實了,應急的事情就會大大減少。

構建公共風險管理機制的原則

構建公共風險管理機制,“風險導向”應優先于“問題導向”。一般來說,我們面臨的問題都是“已然”的、確定的,而風險是不確定性的,屬于“未然”的問題,是產生潛在損害的可能性。解決了“已然”問題,不等于可以防範風險。防範風險必須強調預防優先,減少問題的產生。

第一,要形成具體的防風險預案。2003年“非典”之後,各領域都制定了相應的應急預案。這是一大進步。應急預案是危機來臨時的行動方案,如制定應急響應等級、儲備應急物資等,但應急預案並非風險防範預案。防範風險預案強調避免危機從而減少應急,不是處置危機。減少生病比病後治療更重要,因此防風險預案比應急預案更重要。

第二,防風險應重視制度性安排和長效機制。生產關系是隨著生產力的發展而不斷調整的,制度也需要與時俱進。改革是推動制度不斷完善的根本辦法。改革滯後,公共風險就會增多。唯有加快改革步伐,構建長效機制,才能減少和降低公共風險,從而降低發展的成本和阻力。

第三,各項決策都應進行公共風險評估。決策產生風險是常見現象,因此在公共風險管理機制中,應要求對決策方案進行公共風險評估。目前,我國一些重大項目已開始做社會穩定風險評估,但還沒有實現所有決策都進行公共風險評估,建議盡快實現全覆蓋。

第四,要區分公共風險與個體風險,明晰風險責任。防範公共風險是政府的責任,而個體風險則是企業、家庭和個人的責任,兩者不可混淆。

第五,通過數字技術為公共風險管理提供支撐。公共風險管理需要加快數字政府建設,將大數據、雲計算、人工智能等數字技術運用于公共風險管理全過程,提高公共風險的監測、識別和預警能力。

(作者系中國財政科學研究院黨委書記、院長)

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