近日，德国总理默克尔在位于法国斯特拉斯堡的欧洲议会总部发表演讲，建议成立欧洲安全理事会，以便加速解决欧盟重要问题。默克尔提出，欧洲安全理事会由部分欧盟成员国按照轮换原则开展工作，与欧盟外交事务与安全政策高级代表、联合国安理会的欧洲成员国密切协调。

默克尔的建议主要是针对饱受诟病的欧盟共同外交与安全政策。近年来，随着欧洲地缘政治与安全环境快速变化，欧盟28个成员国越来越难以在外交与安全政策上快速达成一致。即便取得一致，各成员国也缺乏落实的政治意愿。除在克里米亚问题上对俄罗斯实施制裁外，欧洲人还没有学会迅速坚定地“用同一个声音说话”。

究其原因，一方面是理念之争。事实上，自冷战开始，欧洲在外交与安全问题上便存在两种理念之争，即大西洋主义和欧洲主义。持大西洋主义理念的国家以英国为代表，强调其外交安全政策需依靠以美国为首的北约，在大西洋联盟中保持同美国的特殊关系。持欧洲主义的国家以法、德为代表，主张提高欧洲认同和凝聚力，建立“欧洲人的欧洲”，强调欧洲用同一个声音说话。

另一方面是制度设计。在欧盟共同外交与安全政策框架中，最终决定权掌握在欧洲理事会和欧盟理事会手中，而这两个机构属于政府间性质，也就是说，欧洲共同外交与安全政策的主导权掌握在主权国家手中，使政策的制定和执行带有强烈的国家间特性。又因为欧洲理事会决策形成采取协商一致原则，各国基于自身不同利益考量，将不可避免地影响共同外交与安全政策制定和执行的效力。

所以，近年来，欧盟在很大程度上缺席了叙利亚战争的外交努力，在乌克兰问题上将危机管理的责任让位于欧安组织，在美国领导的打击“伊斯兰国”国际联盟中，只有部分欧盟成员国参加。当美国正在从多边机制和框架中退出时，欧盟及其成员国并没有做好准备去发挥应有的作用。默克尔提出建立欧洲安全理事会，可以视为欧盟在共同外交与安全政策领域的机制创新，目的是提高欧盟决策和行动能力，加快推动欧洲一体化进程。

不过，德国建议成立欧洲安全理事会至少在目前来看前景不明。毫无疑问，欧洲安全理事会应当嵌入欧盟的制度框架，而默克尔的建议显然缺乏细节上的制度设计。此外，德国这一提议在其他欧盟成员国中也缺乏支持。除非能够补偿其他欧盟成员国在外交和安全方面让渡出的主权，提议才有可能取得积极响应。目前来看，这一设想与现实还存在着巨大鸿沟。如果将欧洲安全理事会从欧盟框架中剥离，则有弱化欧盟共同外交与安全政策的风险。

欧盟外交与安全政策的缺陷能够随着欧洲安全理事会的建立而消除吗？欧洲安全理事会能够为欧盟及其成员国达成怎样的更好预期？只有回答了上述问题，默克尔的提议才更具建设性和现实意义。

（作者单位：国防大学政治学院）