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编辑 《军事记者》编辑部

出版 长征出版社

印刷 解放军报社印刷厂

总发行处 北京报刊发行局

国内统一刊号 CN11-4467/G2

国际标准连续出版物号ISSN1002-4468

国外发行代号 M6261

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网络舆论引导与管控法律制度初探

作者:■郭亦卓

提 要:网络舆论具有网络与舆论的双重属性,具有导向性与复杂性、实时性与交互性、公开性与隐匿性的特点。国内外关于网络舆论引导与管控问题均进行了法律规制。我国现行的有关法律制度仍存在较大问题,在涉外涉军方面立法不足,权利保护与权力制约、法条竞合等方面的内部平衡仍需进一步协调,相较而言网络舆论领域立法空白较大,本文针对这些问题提出若干建议。

关键词:网络舆论;引导与管控;法律制度;问题与建议

舆论是一个伴随社会的存在而存在的概念,是指社会中相当数量的人对于一个特定话题所表达的个人观点、态度和信念的集合体。网络作为二十世纪最伟大的创造之一,为人类的社会发展起到巨大作用。最早的互联网络由美国国防部高级研究计划局(ARPA)建立,1988年互联网络正式对外开放,我国于1994年接入国际互联网。自此,互联网络便全方位地迅速推进我国社会的发展。网络舆论有其自身的特点,对社会的发展发挥着其独特的作用;同时,网络舆论犹如时代赋予具有自由意志之网民的一种“权力”,作为一种权力,只有受到监督,方能最优化地发挥其作用。如何将网络舆论之权力关进制度的笼子中,正确引导与管控网络舆论,让网络舆论发挥其积极的作用以顺利开展政治工作、维护社会和谐稳定、促进社会稳步发展?法律的设立与实施便是重要的保障利器。

一、网络舆论的特点

(一) 导向性与复杂性

网络舆论的导向性,是指网络舆论作为舆论的一种传播方式所具有的舆论本身对社会群体的思维意识、价值判断及行为实践的指导作用的属性。卢梭在《社会契约论》中提到:“在世界一切民族中,决定人民爱憎取舍的绝不是天性,而是舆论。”舆论作为一种社会评价,在总结、点评社会现象的同时,对人民一系列“爱憎”的情感价值判断及进一步的“取舍”实践活动,即使不是发挥核心的决定性作用,也至少具备重要的导向性作用。

网络舆论的这一特点在司法实践中有所展现。2017年3月25日山东省聊城市中级人民法院对“4·14聊城于欢故意伤害案”的一审判决书一经网上转载,即引起轩然大波,短短一天内,网络舆论中便充满各路专家学者及普通网友的批判与讨论,舆论导向认为,原判决书中定罪证据不充分,且对于于欢的行为是否构成防卫过当尚有争议。3月26日,最高人民检察院发布公告,声称将派员调查于欢故意伤害案。由此可以看出,此案中,网络舆论犹如酵母一般,引发全民对于司法案件的关注与讨论,并最终对司法活动产生了一定导向性。

另一方面,网络舆论具有复杂性。截至2016年末,我国网民数量已达7.31亿人,相当于欧洲人口的总量,互联网普及率达53.2%。如此众多的人口,均有可能是参与网络舆论的主体,客观上来讲,众多主体的知识层次、理性程度、逻辑思维能力千差万别,网络舆论因此成为理性思考与感性抒怀间的碰撞、独立分析与人云亦云间的冲击。网络舆论载体自身的特点也加剧了网络舆论的复杂性。以2009年诞生的微博为例,由于其篇幅限于140字,部分网络公知很难在此有限的字数内将观点与逻辑思路阐述清晰,从而产生偏激、片面和断章取义的效果;2011年1月21日问世的微信,正颠覆式地改变着人们的生活方式,受众群体中不乏既乐于接受新鲜事物又无法完全客观理性辨认信息来源的网络舆论主体,加之微信转发功能十分便捷,亦使得网络舆论的复杂性愈发复杂化。

(二) 实时性与交互性

网络舆论的此类特点源于互联网的特点。互联网作为当今信息社会的基础,形成覆盖全世界的网络互联结构,具有“牵一发而动全身”的特性,突破时空限制,具有实时性;另一方面,P2P对等网络模式在当今互联网中的广泛应用,使得网络舆论中的参与者既是资源、服务和内容的提供者,又是资源、服务和内容的获取者,在此种网络环境下,各网络舆论主体处于对等地位,无主从之分,具有交互性,如全军政工网建言献策平台的评论专区,便是网民与媒体、网民与网民的实时交互。于欢故意伤害案中,网络舆论中各方的实时反应与各方相互的交流、讨论、声明,南京市公安局江宁分局主管的微博账号“江宁公安在线”与200万余粉丝实时互动,其自身作为网络舆论的平台,对网络舆论中存在的错误信息实时进行客观、真实、理性地辟谣,均体现了网络舆论的实时性与交互性。

(三) 公开性与隐匿性

网络舆论的公开性,是指在网络交流平台自身的公示特点下,形成的舆论公开化,它与封闭性相对;而网络舆论的隐匿性,是指在某些情况下,发表网络舆论的主体身份不公开,它与实名性相对。“阳光是最好的防腐剂”,公开性作为网络舆论的一大特点,有利于让国家机器的运行及社会的运转置于阳光之下,促进立法、行政、司法、监督等多个环节的公开公平公正,人民群众客观真实的网络舆论信息推动诸多反腐及抵制滥权的实践,充分说明了这一点;隐匿性则是在目前客观情况下网络舆论的一项特点,隐匿性极有可能导致网络舆论主体在发表言论时“绝对自由”,甚至会引起谣言泛滥。因此,网络舆论隐匿性的特点需要利用法律手段进行规制。

二、现有网络舆论引导与管控法律制度概览

不良网络舆情预警方面表示,网络舆情如果引导不好,就可能使部分网民情绪失控、失去理智,特别是对国际、国内重大事件网络舆情,如果引导不好,就极易形成舆论焦点和热点,一旦网民认为不能通过网络发泄情绪时,就会采取游行、示威等方式来表达舆情,从而导致突发事件的发生,影响社会稳定、和谐。因此,对于网络舆论的事前引导与事后管控十分必要。从法律制度层面而言,对于网络舆论中可能存在的问题进行事前预防(如禁止性法律规定)与事后追责(如明确法律责任),方可将网络舆论的“权力”收归法律制度的“牢笼”。一方面有助于思想政治工作的顺利开展,另一方面有利于国家机构的正常运转与社会的和谐稳定。对于网络舆论的引导与管控,国内外均作出了法律制度规定。

(一) 国外网络舆论引导与管控法律制度

对于网络舆论的引导与管控,西方发达国家与亚洲及一些欠发达国家的做法有所不同。部分西方发达国家,更强调通过市场调节与行业自律对网络舆论进行管理,如加拿大倾向于将负面的网络舆论信息分为非法信息和攻击性信息,对于非法信息依靠的是法律,对于攻击性信息采取用户和行业自律来解决;英国于1996年颁布《3R互联网安全规则》,实行对网络舆论中的非法信息进行有效管理。但也有些国家的法律强调利用法律力量对网络舆论进行管控,如为净化网络环境,控制互联网色情问题,美国参议院于 1995 年 6 月通过了《传播净化法案》。瑞典宪法坚定地维护民主和表达自由,但是为了国家安全,议会仍然通过了《瑞典国防无线局法案》,授权瑞典国防无线局搜集和分析进入瑞典境内的互联网及其电子通信数据。在亚洲和一些欠发达国家,采取对网络舆论更多的限制。在越南,内务部有权监控网络舆论内容。在新加坡,SBA(新加坡广播电视局)监控网络有害信息,包括色情内容、政治的、宗教的等内容。新加坡政府还规定,新加坡的三家 ISP(网络服务供应商)和拥有网址的政党、宗教团体和个人都必须在新加坡广播局注册并接受其管理,其管理的内容包括“可能引起对政府痛恨或轻视的内容,或煽动对政府不满的内容,以及危害公共安全和国防的内容”等等。韩国也早在 1995 年就出台了《电子传播商务法》,对网络舆论作出了较详细的规定。

综观国外对网络舆论引导与管控的情况来看,虽然在政府与法律规制、市场与行业自我调节两方面的权衡比重有所差别,但事实是,这些国家的政府没有一个真正放弃对网络舆论的管理。这也为我国网络舆论法引导与管控提供思路、带来紧迫感。

(二) 我国网络舆论引导与管控法律制度

资料显示,我国初步形成了由网络法律、网络行政法规、网络部门规章、网络司法解释和网络规范性文件组成的网络舆论引导法律体系。早期主要有1996年制订的《中国公用计算机互联网国际联网管理办法》、1997年制订的《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》,2000年10月23日,人大常委会审议了《关于维护网络安全和信息安全的决定(草案)》(后称《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》),该决定从维护国家安全和社会稳定,保护网络安全,维护市场经济秩序和社会管理秩序,保护公民、法人和其他组织的合法权益等4个方面列明了具体违法行为,明确规定构成犯罪的行为要依法追究刑事责任。之后,我国还相继制订了《互联网信息服务管理办法》 《互联网用户账号名称管理规定》《网络出版服务管理规定》等行政法规、规章, 在这些法律法规中,均对网络舆论进行规定,如对“非法言论”进行规定,认为网络舆论中的非法言论包括“(1)违反宪法确定的基本原则的;(2)损害国家荣誉和利益的;(3)散布谣言,扰乱社会秩序,破坏社会稳定的;(4)煽动非法集会、结社、游行、示威、聚众扰乱社会秩序的;(5)以非法民间组织名义活动的;(6)危害社会公德或者民族优秀文化传统的。”

2016年11月7日发布、2017年6月1日实施的《中华人民共和国网络安全法》也备受瞩目。《网络安全法》是我国互联网领域、网络安全领域的基础性法律,也是党的十八大以来的又一部重要的法律,它对网络安全支持与促进、网络运行安全、监测预警与应急处置、法律责任等方面进行规定,并首次规定了网络运营者的基本责任义务,其中对于网络舆论规制意义最大的为第二十四条实名制要求和网络身份认证的规定。该条款对上文所述网络舆论的隐匿性进行了规避,实践中亦有先例,如 2011年10月1日,新浪微博正式开通名人和媒体加“V”的身份认证推广服务,以保证用户身份的真实性;2013年12月16日,北京市公布实施《北京市微博客发展管理若干规定》。该《规定》提出,任何组织或者个人要在用真实身份信息注册后,才能使用微博客的发言功能。这是目前首个专门规范微博客管理的地方性法规。

三、 我国网络舆论引导与管控法律制度存在的问题及完善建议

(一) 涉外涉军网络舆论引导与管控法律制度尚不完善

综观国外和我国网络舆论引导与管控的法律制度,均缺乏涉外网络舆论方面的事前法律引导与事后法律管控。此处的涉外,狭义上指外国对本国利用网络舆论进行意识形态的误导与侵蚀。国际法界认可度较高的《塔林网络战国际法手册》,虽是国际社会影响力较大的对各国网络使用进行制约的国际法手册,但其侧重点为以网络攻击形式进行的武力攻击问题,对于利用网络舆论进行的意识形态攻击并未作出规制。综观我国网络舆论引导与管控的法律制度,虽立法繁杂众多,但多侧重于知识产权等领域,对于涉军网络舆论问题的法律制度尚有较大空白。

对于这两个领域的立法完善建议,有以下几点:第一,在涉外问题方面,应利用法律和法理力量打击外国非法势力的干预,防患于未然;在矛盾冲突发生之后,利用法律武器捍卫国家主权,避免受到别有用心者的摆布;第二,对于涉军网络舆论的法律规制,可仿照《刑法修正案》(九)、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》等司法解释,延续《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》的基本精神,结合刑法危害国家安全罪、危害国防利益罪、军人违反职责罪等章节的内容,对涉军网络舆论中可能出现或出现的问题进行引导与管控。

(二) 三组矛盾中的平衡点尚需进一步协调

1. 管理与救济的矛盾

从我国现行法律法规来看,我国对网络舆论中自由流动的信息与表达的观点提出了较为严格的要求,具有“重管理、轻救济”的倾向。这与我国行政法之前长期处于“管理论”而非“平衡论”“控权论”的理念有关,也与我国经济法调节对象曾受“政府管控大于市场自身调节”的长期影响有关,更与我国长期处于社会本位而非个人本位的治理理念有关。但从世界潮流来看,面面俱到的限制,“不仅不容易得出中国保护言论自由的立法顺应时代潮流、力求与世界接轨的结论,反而容易被别有用心的国家当作攻击中国钳制言论自由的借口。”这种限制也与刑法和刑事诉讼法的立法理念有偏差。因此,我国在有关立法方面至少应当做到管理与救济并重。

2. 权利保护与权力制约的矛盾

国家在行使有关立法权力的同时,亦应当保障公众的隐私权、网络传播权,及对公众网络个人信息进行保护。我国《民法总则》明文规定,禁止损害公民、法人的名誉,并保护公民的隐私。作为案件的当事人,尤其是犯罪嫌疑人或是被告人来说,其有接受司法机关调查的义务,但是不能因为涉案和接受调查,就可以被肆意侵犯名誉权和隐私权等个人权利。司法实践中,不乏针对未成年人的审判,因网络舆论的影响,暴露了未成年人所应受保护的隐私,从而侵犯未成年人的合法权益,影响未成年人的健康成长。

3. 法条相互间的矛盾

第一,交叉性严重,多部法律规章的内容存在大量重复交叉,如新通过的《网络安全法》中便对知识产权部分的内容又一次进行重复性规定。这种立法的重复交叉,甚至部分条文相互冲突,势必会“降低立法品质”。第二,对于部分抽象性法律,各级地方政府在制定地方性法规时应当结合各地方网络舆论的特点进行立法的细化,从而将中央与地方的法律适用方面的矛盾降至最低。

(三)与网络安全相比,网络舆论方面立法空白较大

《网络安全法》弥补了有关网络安全方面的法律的不足,形成了网络安全方面法律的规范性与统一性,并提升了有关领域的法律位阶。但从网络舆论引导与管控方面看,我国尚未形成统一和系统完善的法律制度。

举例来说,无论是先前有关网络舆论的法律,还是行政法规或部门规章,对于事后管控中的法律责任的归属、认定及负面网络舆论传播补救措施均未作出规定。那么,网络传播者在负面网络舆论中的法律责任应当如何认定?这在当前立法中仍然是一个悬而未决的问题。

对于该问题,笔者的建议均基于现有法律。首先,宏观来看,针对网络舆论,可参考《网络安全法》,形成《网络舆论法》,单独形成有关网络舆论的体系(如模仿《网络安全法》,将法律责任单独归为一章);其次,参考《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》等现有法律法规,对涉及网络诽谤的法律标准及处罚措施做严格规定,为依法解决网络舆论中犯罪问题提供了明确的处罚依据。

(作者单位:国防大学政治学院西安校区)