管窥美俄军事治理实践
■俞存华 李雅芹
引言
军事治理是国家治理的重要组成部分，事关国防和军队现代化建设质量效能。他山之石，可以攻玉。美俄等国都有着较长时间的军事治理实践，在军事治理规划设计、方法路径、法治建设等方面既有规律性做法，又呈现出各自特色。通过对美俄军事治理实践进行梳理和研究，有助于开阔军事治理视野和思路，为全面加强军事治理提供借鉴参考。
强调规划设计
构建上下衔接的规划体系。军事治理规划的关键在于遵循体系化设计思路，贯通上下链路。美军于1986年颁布《国防部改组法》，国防部依此制定《国防战略》，参联会和联合司令部对接制定《国家军事战略》，各军种对接形成本军种规划性文件，逐层级指导，构成规划体系。俄军历经30多年的探索实践，形成了由总统领导的治理体制，设计了包括建设目标、路径和配套措施等要素的规划体系，形成了独具特色的治理链路。
坚持叠加发展的规划设计。规划设计通常基于国家长远战略利益考虑。美军战略规划周期一般在10年以上，旨在减少人员更替的影响。如美军于2011年提出“2020美国陆军”规划后，历任陆军领导层依据这一规划，设计了《陆军顶层概念》《陆军作战概念》等，提出了“2020美国陆军”“2025年及未来陆军”等转型目标。21世纪以来，俄军规划设计重心是将机械化军队转型为信息化军队，压缩军队规模的同时，突出武器装备信息化建设，先后出台了武器装备发展规划、纲要、构想等法规文件，引领俄军信息化建设平稳发展。
着力于抓好规划任务落实。美军规划任务出台后，通常按照“论证—试点—评估—推广”流程推进。如陆军数字化部队建设，从坦克排数字化信息传输试验，到第一个数字化机步师投入伊拉克战场，历经8年。此后又通过逐步改进优化，最终建成以旅为基本作战单位的模块化部队并进行推广。2021年8月，美陆军训练与条令司令部提交了相关战略规划文件，主旨是对现有部队进行改组，未来将有可能重新回归以师级单位为中心的部队编组。
美俄军事治理规划设计启示我们，规划设计融合了军事治理所涉及的多种因素和发展愿景，是推进军事治理的基础工程，要始终站在国家战略全局和国家长远利益发展高度进行科学论证、超前规划、系统设计、叠加发展，形成引领军事治理上下贯通和高效运行的规划体系。
运用特色方法
目标牵引。1973年，美军提出“总体力量论”理念，构想优化现役、预备役和文职人员结构，组合形成总体武装力量优势。俄军治理历经多个时期，最终确立了“建设一支规模精干、装备精良、机动灵活，能有效应对局部战争和武装冲突的新型军队”目标，军事治理的方向逐渐明确。
分步实施。美军在既定目标的牵引下，实施分步推进策略，以5～10年为一个阶段，取得成效后再推出下一阶段设想。如先后推出《2010年联合构想》《2020年联合构想》《2030年联合行动的最高构想》等。俄军军事治理主要立足于本国国情和军情，形成自身阶段式治理思路。
审查评估。审查评估是军事治理“体检”的有效手段。目前，美国建立了国防部、参联会、国会、国防科学委员会、军内外研究机构5个层级结合的审查评估机制。在新一轮军事转型中，美军的自我审查评估发挥了重要作用。俄军在军事治理过程中也建立了审查评估机制，发挥着调整计划、纠偏方向的作用。
保持特色。美军立足自身情况，推行军事决策权、执行权和监督权的分权制衡等体制，结合时代发展、技术进步和规划周期实施滚动发展，在取得经验基础上推动治理模式创新。俄军奉行“折衷主义”治理理念，将继承苏军治理方法和借鉴欧美国家军事治理模式结合起来，呈现出“兼收并蓄”特色。
美俄军事治理方法路径启示我们，各国军队有着不同的力量组成、发展历程和文化背景，应积极探索适合本国国情军情的军事治理方法路径，着力构建现代军事治理体系，提高现代军事治理能力。
聚焦破解问题
坚持军事力量均衡协调发展。均衡协调发展的基点是遵循国家安全战略，把控好军种力量占比的“度”。美军对“度”的把握是在各军种力量比例升降过程中实现动态平衡。美苏争霸时，美军出现过“重空、轻海、减陆”思路，导致军种力量发展失衡。冷战结束后，美军基于独霸世界需要，提升了海空军地位。俄军首要任务是确保广阔疆域安全，遵循“全方位机动防御战略”思想，突出机动常备型力量建设，通过“减量增质”和调整军兵种结构等措施，使陆军和空天军地位得到提升。
持续优化军队结构。美陆军通过赋予集团军兼战区陆军司令部职能等措施，使指挥层次调整为“战区陆军司令部—师—旅”3级。通过降低军官数量等做法，使官兵比例基本稳定在1∶4.7，文职人员比例达到53.5%。俄军改革后的军区以下指挥层级为“联合战略司令部—战役司令部—师（旅）”3级，还把一些军官岗位换成士兵和文职人员，压缩官兵比例，不断提高职业化建设水平。
紧紧扭住联合作战能力建设重点。美军经过1958年和1986年《国防部改组法》，理顺了作战权与建设权的关系，确立了“总统—国防部—作战司令部—任务部队”联合作战指挥体系，联合司令部成为形成联合作战能力的关键。俄军在联合作战能力建设过程中也遇到了类似问题，经过1992年《国防法》以及3次军改实践，赋予军区联合作战指挥职能，为联合作战能力的形成奠定了组织基础。
美俄破解军事治理矛盾焦点的实践启示我们，应该依据国家总体战略目标搞好军事力量比例协调发展，合理优化人员结构，扭住联合作战能力建设这个重点不断优化联合作战指挥体系。
重视法治建设
建立多层立法机制。美俄两国围绕军事治理均建立了多层立法机制。美国形成了从国会到国防部和参联会再到军种层级的立法体系。而俄罗斯建立了包括俄联邦议会、总统和政府以及国防部长、军兵种总司令、军区及其以下各级指挥员和指挥机关的立法体系。尽管两国在立法责任主体和职权上有区别，但各层级从自身职权角度对军事治理作出了法律上的规范，确保军事治理在法治轨道上有序推进。
依法破解治理难题。部队建设发展难题是军事治理必须解决的问题。美军通过战争实践认识到联合训练是改革的重要方向。随后颁发了一系列指令手册，为联合训练提供了法治保障。俄军依据建设和发展过程中暴露出来的问题，通过颁布新法案、修改完善不合时宜的法律等，为军事治理提供法律依据。
严格执法确保成效。美俄军事治理的一个显著特点，就是将法律延伸至军队建设、管理、训练和作战中，使全体人员自觉守法。美军的军事活动中，大多有相应的法规条文作依据。俄军上至国防部、下至团级部队，均建立司法工作部门，依法维护军人权益。
美俄军事法治建设启示我们，全面加强军事治理要用好法治这个基本方式。坚持立法先行，确保军事治理于法有据；突出“良法善治”，确保法规制度科学高效；做到执行有力，确保法治建设的权威性、严肃性和实效性。
