“这部法规可实现政府、企业、市民共同受益……”日前，在江苏省苏州市举行的长三角区域人民防空一体化发展论坛上，《南通市主城区人防工程控制性详细规划》的编制与启动工作，引发与会人员的广泛关注。

人防工程是防备敌人空袭，掩蔽人员和物资的重要设施，被誉为“地下长城”。依据人民防空法规定，新建民用建筑应当配建防空地下室，各地配建的具体比例也均已明确，为什么还要制定人防工程控制性详细规划？“控制”的必要性在哪里？“详细”在什么地方？“规划”的科学性如何体现？带着这些问题，笔者走进了江苏省南通市。

（一）

近些年来，南通市城镇化加速推进，“地下长城”随着城市建设同步延伸。新建区域人防工程人均面积远远超出国家、省的标准，而一些旧城区的人均面积明显偏低。

“人防工程一味随着高楼大厦建，极易导致新城区过多过密、老城区规模总量不足的问题。”对照战时防护要求，该市人防办决心改变工程体系建设畸轻畸重现象，对建设布局进行调整和优化，确保一旦防空警报响起，全市居民都能快速进入附近的防空洞。

然而，调整和优化的依据在哪里？如果没有“硬杠杠”，缺乏“路线图”，仅靠人为操控，不仅难以精确调整、优化到位，而且容易因自由裁量权过大而导致“暗箱操作”、滋生腐败问题。

随着全面依法治国的深入推进，政府部门越来越注重依法行政、依法办事。“城乡规划法明确规定，政府相关部门依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等条件。”南通市人防办主任朱桂华介绍说，在对相关法规的学习讨论中，该办党组一班人形成了编制人防工程规划的思路。

（二）

在与相关部门的对接中，他们不断深化认识：要让人防工程控制性详细规划具有法定效应，就必须融入国土空间规划；而要融入国土空间规划，就必须与地下空间开发、地上相关建设规划无缝衔接、融为一体。

将用于战时防护的工程规划与平时各项建设规划绘成“一张图”，谈何容易！面对不少人的畏难情绪，该办党组一班人鼓励大家勇于担当：人防规划作为城市规划和地下空间规划的重要组成部分，不应缺位，更不能缺失，否则就会造成难以弥补的历史欠账，一旦发生战事，后果不堪设想！

道阻且长，行则将至。从立项到获得批准，规划的编制历时3年时间，凝结了多个部门工作人员、多位专家学者的心血与汗水。2020年9月，南通市正式启动这份规划。“南通方案”成为江苏省第一部编制完成且已启动的人防工程规划。

（三）

在规划中，承载南通市转型发展示范功能的南通中央创新区，成为地下空间综合开发的“试验田”：结合医学综合体项目，筹集人防专项资金，与邻近项目合建大体量人防工程，涵盖地下医院、战时电站，以及防空专业队、各类人员掩蔽及配套工程，并与轨道交通互联互通，战时作为疏散基地，灾时作为应急避难场所，平时作为大型停车场和轨道交通换乘中心，实现一项投入、多重效益。

像中央创新区一样，南通主城区110平方公里范围内的各个地块，普遍按照“先地下、后地上”的设计理念被“详细”规划，旨在实现人防工程与其他建设项目连片开发、综合利用。

“在‘一张图’上搞规划，才便于人防工程布局的调整优化。”该市人防办工程管理处处长瞿伟军举例说明：按照惯例，某新开发地块配建人防工程比例应达到8%。通过综合测算，发现按照5%的比例配建即可满足战时需求，按照新规划可确定配建面积为5%，其余部分折合为易地建设费。

按照这一模式，规划采取定性分析和定量计算相结合的办法，逐个地块设定人防工程的必建面积和空间位置，以使全市“地下长城”的布局趋于科学合理。

（四）

“规划调整的是工程布局，工程总量并未因此减少一丝一毫。”据朱桂华介绍，由于一些人防工程与邻近项目连片开发，防护体系更加完善了，“地下长城”的成色更足了。

而从新城区收缴的易地建设费用，被用于建设老城区公共绿地广场、学校操场等地块下面的人防车位，老旧小区停车难的问题将得到有效缓解，人防工程的社会效益也得以显现。由于实施连片开发、统一测算，人防工程的成本也将得以降低。

笔者翻阅控规，发现规划地块的编号序列、功能色块与南通市城区规划完全一致。“只有做到完全一致，才能彻底解决人防工程与城市建设‘两张皮’的问题。”该市人防办行政服务处副处长杨扬告诉笔者，目前南通市已将人防工程就地建设最低指标、可易地建设规模、战时功能、防护等级、警报器设置、互联互通等相关要求，一并纳入土地出让的规划条件，作为人防工程建设审批的依据，确保“地下长城”与城市其他项目建设一同审批、一并开发、一起建设、一块使用。