欧洲防务局公布的年度评估报告显示——
欧盟各国对待防务合作心态复杂
■董爚 葛洪顺
意大利海军地平线级驱逐舰“安多利亚·多利亚”号。
近日，欧洲防务局公布《2022年度协同防务评估报告》（以下简称“报告”）。报告称，欧盟各成员国纷纷提高其防务预算，但各成员国对于向欧盟内部防务合作项目注资的兴趣并未增长。这与某些分析人士的预期存在一定落差。此前他们认为，地区冲突爆发后，欧盟成员国加强防务合作的意愿将大大加强。
根据报告公布的数据，欧盟成员国倾向于为国家层面的防务项目投入更多资金。报告称，在欧盟所有成员国的防务预算中，有52%的资金用于国家层面的防务项目，30%的资金没有说明去向，剩余18%的资金用于欧盟内部防务合作项目。《2020年度协同防务评估报告》中的数据显示，2020年度用于欧盟内部防务合作项目的投资占比为19%。报告据此判断，欧盟防务合作形势尚未出现明显改善。
多因素制约合作
对于防务合作投资比例并未增长的原因，报告认为，欧盟成员国的相关决策首先是从本国国家利益出发，其次考虑北约提出的目标，最后才是欧盟决定的优先事项。只有在欧盟防务合作与成员国国家层面防务计划利益相契合的前提下，如对本国军工业发展有利，或是能够加强战略伙伴关系时，成员国才会乐于向欧盟防务合作项目投资。
报告称，欧盟多数成员国认为，欧盟防务合作的框架机制、方式方法较为复杂，需要耗费大量时间和精力。在此情况下，欧盟各成员国更倾向于依托已有的防务合作框架，与相邻成员国开展小范围合作。
报告称，由于欧盟大部分成员国也是北约成员国，他们将北约而非欧盟视为多边防务合作的主要机构，这也或多或少影响了欧盟内部的防务合作。
事实上，除成员国自身，欧盟和北约等层面的原因外，还有一些其他原因制约了欧盟防务合作发展。
一方面，欧盟防务合作项目大多耗时较长，当前各成员国的防务预算主要集中用于购买现成的武器装备。地区冲突爆发后，欧盟成员国多选择迅速加强本国军力，大量采购武器装备，且更愿选择能迅速交货的现货产品。与此同时，欧盟防务合作项目大部分尚处于开发研制阶段。目前，欧盟内部的合作项目，如“未来空战系统”、新型主战坦克等，仍处于设计开发阶段，从制造原型进行试验，到投产使用，整个过程相当漫长。这对于想要迅速提升军力的欧盟成员国而言缺少吸引力。加上由于需求不同，历史上欧盟成员国的防务合作多有坎坷。如“台风”战斗机在开发期间，由于需求不同，法国最终退出该项目，自行研制“阵风”战斗机。英国因与法、意两国产生分歧，退出地平线级驱逐舰项目。这些或多或少会影响成员国对防务合作的预期。
另一方面，美国在北约的地位和其在武器装备研发上的技术优势，一定程度上影响了欧盟成员国间的防务合作。上文提到，大部分欧盟成员国也是北约成员国，由于美国在北约拥有较强影响力和控制权，一些欧盟成员国还与美国有着双边或多边军事关系。加上美国在军事技术上具有相对优势，使得欧盟一些成员国更愿与美国开展防务合作。
存在积极趋势
尽管欧盟成员国防务合作的投资比例并未增长，但报告称，欧盟防务合作方面仍存在一定积极趋势。
目前，欧盟成员国的防务预算大幅提高。2021年，欧盟成员国防务预算总和达2140亿欧元（1欧元约合7.5元人民币），到2025年将达2840亿欧元。
此外，欧盟仍有多个防务合作项目正加紧展开。如主战坦克模拟测试中心、中型半自主化水面舰艇、大型战略运输机和未来中型战术运输机、下一代小型无人机、地球卫星图像和网络方面等合作项目正在积极推进。
报告还称，当前欧盟有两项计划对成员国较有吸引力。一是计划建立由成员国联合组建的长期待命部队，同时计划定期举行欧盟军事演习。二是计划制订欧盟标准的军事训练大纲，用于培训伙伴国家的武装部队。
客观而言，这两项计划对于促进欧盟内部防务合作发展的效果有限。一方面，这两项计划主要着眼于组建部队、制订标准训练大纲等编制和机制方面，务虚多而务实少，产生影响所需时间较长。另一方面，欧盟当前缺乏对具体合作项目的细节支持。尽管报告指出了欧盟防务合作存在的一些问题，但并未提出有建设性的解决办法。当然，这些问题与欧盟本身的性质、成员国不同的利益、欧盟体制机制以及发展历程等都有关系，不是一份报告就能解决的。
分析人士认为，地区冲突爆发后，欧盟成员国在能源、经济和民生等方面面临很大压力，不断增加的防务预算已成为一些国家的沉重经济负担。如波兰由于防务预算不断攀升，导致波兰政府不得不制订削减开支计划。因此，部分国家可能更倾向于将预算花在有把握的项目上，是否愿意为欧盟防务合作项目增加投资，显然还有待观察。
