保障军人地位和权益：党领导人民军队建设的重要历史经验
——写在军人地位和权益保障法颁布施行之际
■蔡向东
中国共产党在90多年领导人民军队建设的实践中，积累了丰富而宝贵的历史经验，其中重要一条，就是高度重视、切实保障军人的地位和权益。党从领导建立人民军队之日起，就高度关注军人地位和权益保障，将其贯穿建军治军全过程，使其成为我们党和军队重要的政治优势、优良传统和制胜法宝，有力保证了人民军队从小到大、从弱到强，从胜利走向胜利。最近颁布的《中华人民共和国军人地位和权益保障法》，对我国军人地位和权益保障的方针原则、体制机制、主要内容、措施办法等作了全面规定。这些规定不是凭空产生的，而是基于对党领导人民军队建设相关历史经验的系统总结和提炼概括，具有深厚的历史渊源和实践基础。
一
新民主主义革命时期，人民军队的职能任务，主要是在党的领导下开展武装斗争，为中国人民求解放、为中华民族谋独立。这一时期，一方面，敌强我弱，战事频繁，斗争艰苦卓绝；另一方面，没有国家政权提供军费保障，军队供给一直非常困难，常常连官兵最基本的物质生活需要都难以满足。面对严峻挑战，我们党发扬人民军队来自人民、为了人民、依靠人民的政治优势，彻底破除旧军队的雇佣性质和军民对立、官兵对立的痼疾，创立形成军民一致、官兵一致、拥军优属、尊干爱兵等一系列独具特色的保障军人地位和权益的制度和做法，从而有效保证军队吸引力凝聚力战斗力，为人民军队成长壮大、为赢得革命战争胜利奠定了重要基础。
创立形成军队内部民主制度。1927年9月底，毛泽东率领的秋收起义部队转进到江西永新三湾村，全军人数由起义发动时的约5000人锐减到不足千人。为了巩固和掌握部队，著名的三湾改编主要采取两项措施：一项是在部队各级建立党的组织，特别是实行支部建在连上，加强党对部队的领导。另一项就是实行官兵平等的民主制度，在部队中取消军官的特权，规定官长不许打骂士兵，官兵在政治上、待遇上平等；在团、营、连三级建立士兵委员会，代表士兵利益，参加部队的行政管理和经济管理。实行军队内部民主，是军事史上一个伟大创举，有效保障官兵特别是广大士兵的军队内部地位，使他们感到政治上翻了身、精神上得解放、人格上有尊严，自己成为军队的主人。毛泽东在当时给中共中央的报告中指出：“红军的物质生活如此菲薄，战斗如此频繁，仍能维持不敝，除党的作用外，就是靠实行军队内的民主主义。”“同样一个兵，昨天在敌军不勇敢，今天在红军很勇敢，就是民主主义的影响。”从此，实行军队内部民主成为我军一项重要建军原则和我军区别于其他军队的本质特征之一，成为我军团结巩固的重要基础。抗日战争时期，全军各部队运用民主方法进行整风，掀起尊干爱兵运动。解放战争时期，普遍采用民主方法开展新式整军运动，部队政治民主、经济民主、军事民主全面发展，士兵委员会制度进一步完善，军队内部民主生活更加制度化。
建立实行军人抚恤优待制度。早在井冈山斗争时期，党就确定红军官兵参加分配土地，由苏维埃政府雇人代耕的政策，并写入《井冈山土地法》。1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会通过《中国工农红军优待条例》和《红色战士伤亡抚恤条例》，规定了红军官兵土地分配、土地代耕、婚姻保护、残疾抚恤、死亡抚恤等制度，以及红军官兵和家属在捐税、房租、购物、交通、看戏、子弟教育、邮政等方面享有的优待。在军队内部，成立各级抚恤委员会，发给伤病残人员一定的负伤费、休养费和抚恤金等。毛泽东在部署这时期根据地军人抚恤优待工作时指出：“以充分执行苏维埃优待红军战士及其家属的一切法令与办法，去提高红军战士的社会地位，去增加红军战士及其家属的精神上的安慰，去解决红军战士及其家属一切物质生活上的困难，是扩大红军的重要办法”“是保证红军踊跃地上前线去及巩固其在前线上的战斗决心的必要与重要的步骤”。1943年1月，陕甘宁边区政府发布《关于拥护军队的决定》和《拥军公约》，八路军留守兵团司令部、政治部发布《关于拥护政府爱护人民的决定》和《拥政爱民公约》，陕甘宁边区兴起拥军优属和拥政爱民运动，并推广到各个抗日根据地，对保证我军在困难条件下持续扩大和巩固发挥重要作用。
创造具有我军特色的军人荣誉制度。军人荣誉体现军人牺牲奉献的核心价值。革命军人在战场上勇往直前、舍生忘死，根本动力既来源于其对革命理想和革命价值观的认同和追求，也来源于党和人民以革命理想和革命价值观为衡量标准，对其所做牺牲奉献给予的肯定和褒扬。为了激发革命军人的荣誉感、自豪感，根据地党和政府大力宣扬参军光荣，为参军青年披红戴花，举行欢送仪式，并发给军属优待证和光荣牌。军队建立表彰奖励制度，1930年10月，我军第一部《纪律条例草案》具体规定了奖励的对象、项目和权限。1933年7月，中华苏维埃共和国临时中央政府作出《关于“八一”纪念运动的决议》，规定以每年“八一”为中国工农红军纪念日；中央革命军事委员会发布《关于制定、颁发红星奖章的命令》，规定为有特殊功绩的红军官兵，按其功绩大小，颁发一、二、三等红星奖章。抗日战争时期，八路军、新四军大力开展创造英雄模范、奖励英雄模范和向英雄模范学习的活动。解放战争时期，各部队普遍开展群众性立功运动，明确立功条件和标准，规范评功、记功、报功、批功程序，号召人人为人民立功、做人民功臣，极大激发了官兵英勇杀敌的革命英雄主义精神和工作、训练的积极性，涌现出一大批英雄模范集体和个人。
二
中华人民共和国成立后，中国人民解放军成为中国共产党领导下的国家武装力量，职能任务发生历史性转变，从主要是武装夺取全国政权转变为巩固国防、抵抗侵略、保卫祖国，并为此迅速而全面地推进现代化正规化革命军队建设；国家逐步确立社会主义基本制度，全面开展社会主义建设，军队建设的社会政治环境发生翻天覆地的变化，军人地位和权益保障成为国家军事制度的重要组成部分。
在新的历史条件下继承发扬优良传统。虽然职能任务和面临的环境条件发生巨大变化，但人民军队的性质宗旨没有改变，战争年代创立形成的政治优势和优良传统不能丢。“为保持和发扬人民解放军固有的民主传统”，1949年12月，总政治部颁发《革命军人委员会条例（草案）》。1954年4月，中共中央、中央军委颁布《中国人民解放军政治工作条例（草案）》，将“贯彻官兵一致的原则”列为军队政治工作主要内容之一。1950年12月，政务院批准颁布《革命烈士家属、革命军人家属优待暂行条例》《革命残废军人优待抚恤暂行条例》《革命军人牺牲、病故褒恤暂行条例》等，新中国有了全国统一的抚恤优待法规。1950年9月，首届全国战斗英雄代表会议在北京召开，全军掀起学习英模人物、发扬光荣传统的热潮。由于全国解放战争和抗美援朝战争的胜利、抗美援朝运动的开展和普遍的宣传教育，崇敬英雄、尊重优待军人军属成为全社会共识，中国军人的国内声望和国际声誉空前高涨，志愿军官兵更是被称为“最可爱的人”。1955年2月，第一届全国人大常委会第七次会议通过关于授予中国人民解放军在中国人民革命战争时期有功人员勋章奖章的决议，这是新中国建立统一的正规奖励制度的开端。
根据军队现代化正规化建设需要建立相关基本制度。1953年底至1954年初召开的全国军事系统党的高级干部会议，确定把建设现代化正规化的革命军队作为军队建设的总方针。这次会议后，作为军队现代化正规化建设的重要组成部分，军官薪金、休假、婚姻、家属随军、转业安置、退休安置制度和义务兵退伍安置制度等军人地位和权益保障的基本制度先后建立起来，相关工作机构、机制也逐步健全。逐步建立起来的还有义务兵役、军人军衔、军官院校培训、科技干部技术职称等相关制度。特别是从1955年起军队实行薪金制、军衔制，确定了数十万以军事工作为职业的军官在服役中的待遇和地位，解决了军官个人和家庭的生活问题，为军队现代化正规化建设提供了基础条件。
保障水平与国民经济和社会发展相适应。在执政条件下建设强大的现代化正规化国防军，客观上要求军人地位和权益保障的范围更广、标准更高。虽然有了国家政权和国家财政支持，具备了在一定程度上满足这些要求的基本条件，但由于国家处在社会主义初级阶段，经济尚不发达，财力相对有限，完全满足这些要求，特别是军人物质待遇方面的需求，一时还难以达到。如何把握好需要与可能之间的平衡和协调，既满足国防和军队建设需要，又防止超越国情军情，成为一个长期存在的重要课题。如1954年11月国防部发布的《中国人民解放军薪金、津贴暂行办法》，一方面肯定在建立全国统一政权、建设现代化正规化军队情况下，军官应当实行水平相对略高的薪金制，同时又明确：目前国家集中力量建设工业，整个人民生活水平还低，军官薪金只能实行低薪制。在抚恤优待工作上，一方面强调保障优抚对象的基本生活，另一方面在优抚的对象和项目范围上又只能突出重点，并长期维持在救助解困的较低水平。
三
改革开放和社会主义现代化建设时期，和平与发展成为时代主题，全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来，党在社会主义初级阶段的基本路线和社会主义市场经济体制改革目标先后确立，改革开放全面深入推进，我国经济和社会快速发展转型。与之相适应，军队建设指导思想实行战略性转变，从立足“早打、大打、打核战争”的临战状态转到和平时期建设轨道上来，在服从国家经济建设大局前提下进行军队革命化现代化正规化建设。军人地位和权益保障面临新的机遇和挑战。
逐步实现思想上、工作上的拨乱反正。“文化大革命”期间，党的指导思想出现长时间、全局性的“左”倾严重错误，加之林彪、江青反革命集团制造动乱、进行破坏，军队建设遭到严重挫折和损失，军人地位和权益保障也受到严重干扰和破坏。党的十一届三中全会后，军人地位和权益保障与其他各方面工作一样，逐步恢复优良传统，实现拨乱反正。在思想上，主要是以辩证唯物主义反对唯心主义和形而上学，以正确认识和贯彻物质利益原则、社会主义按劳分配原则来清理脱离实际、脱离群众的空头政治、精神万能和平均主义的影响。在工作上，逐步恢复、完善在“文化大革命”中被错误停止或遭到破坏的军官休假、转业安置、义务兵退伍安置、军人抚恤优待等方面制度，特别是纠正在军人待遇方面忽视军人职业特点的偏向，改变机械套用地方行政级别的做法，恢复实行军衔制，探索建立具有军队自身特点的职务级别和工资制度。
适应社会主义市场经济和建设信息化军队、打赢信息化战争要求推进相关改革。改革是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路，也是新形势下搞好军人地位和权益保障的必由之路。在这方面，党领导各级政府和军队机关积极探索，取得许多重要进展。如改革军队干部制度和相关待遇制度，调整优化军人工资结构和水平，出台干部转业自主择业政策；实行义务兵与志愿兵相结合的兵役制度，建立士官制度及士官待遇保障相关制度；先后开展培养军地两用人才、学历教育和高科技知识学习，建立依托普通高等教育培养军队人才制度，全面提高官兵素质，军队生长干部基本实现本科化；开展军队保障社会化改革，逐步实现饮食保障、营院物业保障、商业服务社会化；整顿军队生产经营，停止经商活动，保证军队“吃皇粮”；探索实行军队住房保障货币化、商品化、社会化，建立经济适用住房制度、住房补贴和住房公积金制度；建立军人保险制度；创新发展拥军优属拥政爱民工作，持续开展创建双拥模范城（县）活动，动员全社会力量为部队官兵排忧解难。
运用法治方式保障军人地位和权益。改革开放新时期，党把依法治国、依法执政确定为治国理政的基本方略、基本方式，依法治军成为军队建设的一项重要指导方针。这一时期国家立法进程明显加快，初步建立了具有中国特色的军事法体系，军人地位和权益保障的法规制度框架初步形成。制定《国防法》，修订《兵役法》，对军人的义务、权益和待遇等作出总体规定；制定《中国人民解放军选举全国人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会代表的办法》《现役军官法》《军人保险法》，国务院、中央军委先后颁布《军人抚恤优待条例》《烈士褒扬条例》《关于军队干部退休的暂行规定》《军队转业干部安置暂行办法》《现役士兵服役条例》《退役士兵安置条例》等法规，中国人民解放军《政治工作条例》《纪律条令》《内务条令》分别对军队内部民主制度、军人奖惩制度和军人的日常管理制度等做出规定，军人地位和权益保障的各主要方面初步做到有法可依。
四
强军之道，要在得人。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，党提出实现中华民族伟大复兴的中国梦，确立党在新时代的强军目标，提出把人民军队建设成为世界一流军队；当今世界正经历百年未有之大变局，国际竞争日趋激烈，世界新军事革命加速推进，我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期，迫切需要采取有力措施提升军人社会地位，增强军队吸引力凝聚力，激发军人的积极性主动性创造性。我国如期全面建成小康社会，经济实力和人民生活水平显著提升，多层次社会保障体系和基本公共服务体系不断健全，为军人地位和权益保障进一步提高标准、拓展范围、改进方式方法开辟了广阔空间。
党中央、习主席对保障军人地位和权益一贯高度重视，作出一系列重要决策指示。习主席在2014年10月召开的古田全军政治工作会议上，提出要注重发挥政策制度的调节作用，增强军事职业吸引力和军人使命感、荣誉感；在同年底军队一次重要会议讲话中，明确要求抓紧制定完善军人法律地位和权益保障方面的法规制度。2015年11月24日，习主席在中央军委改革工作会议上的讲话中强调，推进军官、士兵、文职人员等制度改革，深化军人医疗、保险、住房保障、工资福利等制度改革，完善军事人力资源政策制度和后勤政策制度，建立体现军事职业特点、增强军人职业荣誉感自豪感的政策制度体系，以更好凝聚军心、稳定部队、鼓舞士气。2017年10月18日，在党的十九大报告中鲜明提出：“维护军人军属合法权益，让军人成为全社会尊崇的职业”。2018年11月13日，习主席在中央军委政策制度改革工作会议上强调，要重塑军事力量建设政策制度，加强军事人力资源制度体系设计，建立军官职业化制度，优化军人待遇保障制度，构建完善军人荣誉体系，统筹推进军事训练、装备发展、后勤建设、军事科研、国防动员、军民融合等方面政策制度改革，形成聚焦打仗、激励创新、军民融合的军事力量建设政策制度，更好解放和发展战斗力。习主席多次强调，国防和军队建设是全党全军全国各族人民的共同事业，中央和国家机关、地方各级党委和政府要大力支持国防和军队建设，做好退役军人安置、伤病残军人移交、随军家属就业、军人子女入学等工作，共同把强军事业推向前进。习主席一系列重要论述，深刻阐明新时代军人地位和权益保障的重要意义、方针原则、目标任务以及需要解决的重难点问题和主体责任，为军人地位和权益保障工作创新发展指明了方向路径，提供了根本遵循。
根据党中央、习主席决策部署，这一时期，军人地位和权益保障进一步纳入国家治理体系现代化、深化国防和军队改革全局，呈现顶层设计、全面重塑、体系推进的良好局面。党中央、国务院、中央军委印发关于加强新形势下优抚安置工作的意见、关于加强新时代退役军人工作的意见以及关于经济建设和国防建设融合发展的意见等重要文件；制定出台《退役军人保障法》，组建各级退役军人事务机构，初步建成横向到边、纵向到底的退役军人服务保障体系；部署展开军事政策制度改革，对军人服役制度、荣誉制度、待遇保障制度等进行重构重塑，着力破除与强军目标和备战打仗要求、与我国经济发展和社会进步不相适应的积弊、短板。随着改革强力推进，相关政策制度陆续颁布实施，改革红利逐步释放。颁布实施《现役军官管理暂行条例》及相关配套法规，对军官进、训、考、升、调、出等制度进行体系重塑，围绕建立体现职业特点、具有比较优势的军官待遇保障制度作了调整完善；适时调整军人基本工资和津贴补贴标准，出台军人个人所得税优惠政策；调整完善军人休假探亲、救济慰问、疗养等制度，改进军人休假计划管理，调整驻高原、海岛部队相关政策；扩大军人及其家属医疗保障范围和标准，实行全军医院门诊就医“一卡通”；逐步健全军人保险制度，初步构建起以社会保险为基础、以商业保险为补充的多层次保障体系；出台《军人随军家属就业安置办法》，组织开展“助力随军家属就业工程”，健全完善军人子女教育优待政策；建立和调整军人家庭有关福利待遇制度，设立军人父母赡养补助、军人配偶荣誉金和军人搬家补助，调整军人夫妻两地分居补助范围和标准；持续开展正风反腐，公开公正处理涉及官兵切身利益事项，推进基层敏感事务办事公开和民主监督，纠治官兵身边的“微腐败”和不正之风；探索军队转业干部直通车式安置，退役士兵由政府安排工作实行量化评分，印发《关于促进新时代退役军人就业创业工作的意见》，退役军人就业创业环境不断优化；调整完善军人抚恤优待制度，颁布《英雄烈士保护法》、修订《烈士褒扬条例》、出台退役军人事务部等20部门关于加强优待工作的意见，设立烈士纪念日，为烈属、军属和退役军人家庭悬挂光荣牌，推动军人出行优先工作，连年提高抚恤优待标准；推动军人司法优待，建立军人军属司法优先、司法救助和法律援助制度，探索开展相关案件军事行政审判和检察机关公益诉讼。这一系列具体政策举措，有效适应改革急需、备战急用、官兵急盼，将军人地位和权益保障提高到一个新的水平。
颁布《军人地位和权益保障法》，将党领导军人地位和权益保障工作的宝贵经验和优良传统固化为国家法律规范，是党在这方面作出的最新部署和战略举措，是军人地位和权益保障的重要里程碑。“法者，治之端也。”《军人地位和权益保障法》的颁布施行，必将推动军人地位和权益保障工作跃上新高度、开创新局面，对促进让军人成为全社会尊崇的职业，推动实现党在新时代的强军目标，保证人民军队能打仗、打胜仗，发挥重要的规范、引导和保障作用。
（作者为中央军委政治工作部党史军史研究编审）
军人地位和权益保障历史大事记
1927年9月，秋收起义部队进行三湾改编，在部队内实行官兵平等的民主制度，并在团、营、连三级建立士兵委员会。
1928年12月，湘赣边区工农兵苏维埃政府发布中国共产党历史上第一部《土地法》，其中规定：红军官兵“得分配土地，如农民所得之数，由苏维埃政府雇人代替耕种”。
1930年9月25日，红一方面军总政治部发布《红军士兵会章程》。
1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会通过《中国工农红军优待条例》和《红色战士伤亡抚恤条例》。
1933年7月11日，中华苏维埃共和国临时中央政府作出《关于“八一”纪念运动的决议》，规定以每年“八一”为中国工农红军纪念日。
1943年1月，陕甘宁边区政府发布《关于拥护军队的决定》和《拥军公约》，八路军留守兵团司令部、政治部发布《关于拥护政府爱护人民的决定》和《拥政爱民公约》，陕甘宁边区兴起拥军优属和拥政爱民运动，后推广到各个抗日根据地。
1949年9月29日，《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“革命烈士和革命军人的家属，其生活困难者应受国家和社会的优待。参加革命战争的残废军人和退伍军人，应由人民政府给以适当的安置，使能谋生立业”。
1950年12月11日，经政务院批准，内务部发布《革命烈士家属、革命军人家属优待暂行条例》、《革命残废军人优待抚恤暂行条例》、《革命军人牺牲、病故褒恤暂行条例》等5个抚恤优待条例。
1954年11月19日，国防部经报中共中央批准，发布《中国人民解放军薪金、津贴暂行办法》，决定全军军官由供给制改为薪金制，士兵仍实行供给制并另发给津贴费。
1955年2月8日，第一届全国人大常委会第六次会议通过《中国人民解放军军官服役条例》，规定军官军衔制度，并专章规定“军官的权利和义务”。
1955年2月12日，第一届全国人大常委会第七次会议通过《关于规定勋章奖章授予中国人民解放军在中国人民革命战争时期有功人员的决议》和相关条例。
1955年7月30日，第一届全国人大第二次会议通过《兵役法》，专章规定“现役军人和预备役军人的权利和义务”。
1980年6月4日，国务院公布《革命烈士褒扬条例》。
1981年6月10日，第五届全国人大常委会第十九次会议通过《中国人民解放军选举全国人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会代表的办法》。
1988年7月，国务院公布《军人抚恤优待条例》。
1997年3月14日，第八届全国人大第五次会议通过《国防法》，规定“国家和社会尊重、优待军人，保护军人的合法权益，开展各种形式的拥军优属活动”，并专章规定“军人的义务和权益”。
2016年10月23日，中共中央、国务院、中央军委印发《关于加强新形势下优抚安置工作的意见》。
2017年10月18日，党的十九大报告强调：“维护军人军属合法权益，让军人成为全社会尊崇的职业。”
2019年7月28日，中共中央、国务院、中央军委印发《关于加强新时代退役军人工作的意见》。
2020年11月11日，第十三届全国人大常委会第二十三次会议通过《退役军人保障法》。
2021年6月10日，第十三届全国人大常委会第二十九次会议通过《军人地位和权益保障法》。
