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中國減貧獨特經驗︰“回頭看”破解精準識別難題

來源︰光明網-理論頻道作者︰陳志鋼 程曉宇責任編輯︰王韻
2021-02-10 11:33

截止2020年底,中國如期完成了新時代脫貧攻堅目標任務,現行標準下農村貧困人口全部脫貧,貧困縣全部摘帽,消除了絕對貧困和區域性整體貧困,近1億貧困人口實現脫貧,取得了令全世界刮目相看的重大勝利。習近平總書記指出,黨的十八大以來,黨中央團結帶領全黨全國各族人民,把脫貧攻堅擺在治國理政突出位置,充分發揮黨的領導和我國社會主義制度的政治優勢,采取了許多具有原創性、獨特性的重大舉措,組織實施了人類歷史上規模最大、力度最強的脫貧攻堅戰。可以說,這些措施在全面打贏脫貧攻堅戰中發揮了重要作用。其中,在全國廣泛動員開展的精準識別“回頭看”重要舉措,是中國扶貧開發的實踐創新,在國際範圍內也屬首創。這一舉措充分保障了扶貧開發的精準性,為全面打贏脫貧攻堅戰奠定了堅實基礎。

一、“回頭看”是中國在減貧事業發展歷程中不斷探索出的獨特經驗

改革開放以來,中國始終堅持與時俱進的扶貧開發策略,不斷深入探索瞄準式投放扶貧資源的工作方式,在瞄準式貧困治理方面積累了豐富經驗,對扶貧對象的精準性有了充分認識,從而在精準扶貧中創新性地實施了“回頭看”重要舉措。

(一)從瞄準貧困區域到瞄準貧困人口,探索精準投放扶貧資源之路

一是瞄準貧困區域和貧困縣。1980年,中國開始嘗試集中資源支援貧困地區,重點扶持“三西”地區、老革命根據地、少數民族地區、邊遠地區等貧困地區,形成了瞄準貧困地區的扶貧開發戰略,促進了貧困地區的經濟發展。基于此,中國進一步探索將扶貧資源集中到縣。1994年,確立了592個國家級貧困縣,形成了瞄準貧困的扶貧開發戰略。在縣域扶貧開發戰略下,1994至2000年間貧困人口數量大幅降低。

二是瞄準貧困村。盡管縣域瞄準脫貧成效顯著,但在2000年,仍有大量貧困人口生活在非貧困縣,黨中央意識到,要提高扶貧效率,扶貧開發需進一步瞄準到村。2001年,明確提出以貧困村為基礎制定扶貧規劃、落實扶貧任務,確定了在14.8萬個貧困村中實施“整村推進”。瞄準到村的扶貧戰略大幅度提高了扶貧項目與貧困群體需求匹配程度,改善了貧困地區的基礎設施水平。

三是瞄準貧困個體。早期扶貧開發有效緩解了大面積貧困現象,但隨之而來的是貧困人口局部集中、總體分散現象凸顯。2012年,全國仍有6個省份貧困發生率高于20%,為確保到2020年全面建成小康社會,黨中央意識到減貧資源需更精確地瞄準貧困人口需求,並在2013年提出“精準扶貧”戰略。

(二)從建檔立卡到“回頭看”,充分認識扶貧精準的重要性

十八大以來,中國逐漸探索出以瞄準貧困人口、找準貧困原因、針對性提供幫扶的精準扶貧方略,形成了以精準扶貧、精準脫貧為基本方略的扶貧思想。2014年,首先對全部貧困人口實施了建檔立卡,形成了全國扶貧開發信息系統。但早期建檔立卡中存在一些由于標準不清、認識不準、程序不嚴導致的識別不準現象。為此,黨中央多次強調精準識別的重要性。

在黨和國家對精準性的重視與強調下,國務院扶貧辦實施了針對初次建檔立卡識別不準進行修正的“回頭看”工作。在優越的國家治理能力的支持下,2016年,順利動員了200萬扶貧干部開展“回頭看”工作,在不到一年時間,清退了識別不準人口929萬,補錄漏評貧困人口807萬,識別精準度進一步提高,為後續成功打贏脫貧攻堅戰奠定了堅實基礎。

二、“回頭看”通過做好“三個堅持”破解精準識別的“三個難題”

精準識別中主要有三個難題︰一是標準不清、二是認識不準、三是程序不嚴。“回頭看”首先是對初次識別結果的一次全面檢查,但僅檢查還不足以破解識別難題。為此,“回頭看”通過做好“三個堅持”,逐一破解精準識別難題,有效提高了貧困戶識別準確度。

(一)堅持標準先行,破解標準不清難題

一是鼓勵各地開發多維貧困標準,破解貧困測量標準不清難題。在精準扶貧的初次識別中,采取的是收入貧困標準,即貧困戶是指人均純收入低于國家貧困標準的農戶。但實踐中,由于廣大農村群眾大多從事農業、打零工或外出務工等,其準確的收入數據核算存在不小的難度。“回頭看”鼓勵各地基于地方實際開發多維貧困識別方法,破解了貧困測量難題。例如,有些地方在回頭看中形成了“一進二看三算四比五議”的工作方式,設計了基于多維貧困的精準識別入戶評估方式。

二是鼓勵各地建立明確的排斥性標準,破解“精英俘獲”難題。建檔立卡早期出現了一些貧困名額被農村的富裕戶、村干部等精英群體所佔據的現象(即精英俘獲)。“回頭看”對貧困戶的標準進行了明確界定,特別是明確了建檔立卡的排斥性標準。典型的排斥性標準有︰在鄉鎮、縣城有商品房;有私家車、大型農用車、工程機械;家庭成員中有國家干部、村支書、村主任等由國家財政供養的。排斥性標準明確指出富裕戶和村干部等精英戶不能成為建檔立卡戶,有效地解決了扶貧中的精英俘獲難題。同時,扶貧干部在實施清退時,有明確標準可依,也降低了清退錯評戶的難度。

(二)堅持做好培訓,破解認識不準難題

一是通過系統化培訓,強化了基層干部的精準意識。在精準扶貧早期,一些基層政府對精準扶貧政策認識不夠準確,從而出現一些地方重點扶持有發展能力的農戶的現象。“回頭看”通過對駐村扶貧干部、村干部等的培訓,確保了他們清晰地理解建檔立卡的程序、標準、規範等,強化了基層政府對精確識別工作的重視。

二是通過培訓與宣傳,增強了人民群眾對政策的認識。在“回頭看”開展期間,各地均對精準扶貧進行了廣泛宣傳和培訓。這使得農村居民對精準扶貧政策、建檔立卡的目的與意義等有了更多了解。同時,對貧困戶識別程序進行培訓,強調了識別結果的信息公示制度。從而有效地提高了建檔立卡信息的透明度,增強了農村居民對精準扶貧的重視,促進了人民群眾的廣泛參與與監督。

(三)堅持主體責任,破解程序不嚴難題

一是明確了各級責任,確保執行主體清晰。責任不明、執行主體不清,容易導致一些地方政府在執行中“束手束腳”或僵化執行。在建檔立卡早期,一些地方政府在進行貧困識別時出現了全面照搬省級政府的指導意見,在精準識別時“一刀切”的現象。在“回頭看”開展的同時,國務院扶貧辦明確了各級政府在精準扶貧中的責任,形成省負總責、市縣抓落實、基層干部負責進行入戶調查和舉行建檔立卡戶民主評議會的工作機制與責任體系。同時,中央政府還要求各省(市、自治區)主要負責同志簽訂了脫貧攻堅“軍令狀”,從而明確了各級責任,並全面落實了主體責任,形成了快速調動資源集中力量開展貧困戶識別的工作模式,打破了僵化執行難題。

二是建立了監督制度,確保執行過程嚴格。“回頭看”的同時,中國還建立起扶貧審計與監督制度。其一是由國務院扶貧辦分年度、分階段定期或不定期進行督導和專項檢查。對扶貧工作中發生重大失誤、造成嚴重後果的,對存在弄虛作假、違規操作等問題的,依紀依法追究相關部門和人員責任。其二是由國家審計署對隨機抽取的部分貧困縣的建檔立卡與扶貧資金使用情況進行重點審查,對村干部的弄虛作假、優親厚友等現象進行了披露。扶貧審計與監督制度有效地約束了基層干部在建檔立卡工作中的行為,確保了貧困戶識別程序的嚴格執行。

三是建立了考核制度,確保執行效果優異。在明確了主體責任、建立監督機制後,還需對責任主體進行考核,從而壓實責任與任務,確保執行效果。對建檔立卡貧困人口識別、退出的精準度是國務院扶貧辦每年重點考核內容之一,對考核中表現良好的省實施獎勵,而考核中表現較差的省份,將約談其主要領導人。一旦發現精準識別中存在弄虛作假、程序不規範等行為,將對相關負責人進行懲罰。尤其是,考核制度中還規定了建檔立卡“回頭看”的結果與貧困縣黨政領導的考核掛鉤,實行一票否決制。如在“回頭看”工作中,出現了不負責任、造成不良後果的現象,將進行通報並對相關責任人進行問責。這進一步壓實了各級主體責任,確保了精準識別的執行效果。

改革開放以來,中國在扶貧開發領域不斷深入探索,走出了獨具中國特色的扶貧開發道路,形成了一批中國扶貧開發理論與經驗。“回頭看”正是中國扶貧開發中的重要獨創經驗。當前,正值鞏固脫貧攻堅成效、實現脫貧攻堅向鄉村振興平穩過渡的重要階段,充分發揮精準扶貧的“回頭看”重要經驗,鼓勵各地在扶貧與實施鄉村振興戰略過程中,多“回頭看”,常“回頭看”,將大大有利于確保資源正確流向,提高資源利用效率。

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