4、缔结条约问题
当和解成为处理种族关系的一种目标时，各种各样的和解路径就应运而出，其中缔结条约就是一种屡被提及的和解路径。缔结条约的目的在于为土著澳大利亚人与政府以及澳大利亚整体社会之间的关系提供一种宪法基础。
早在殖民时期，为了规范殖民者与土著之间的关系或交换行为，就有人提出过条约概念。联邦时期，条约概念时而被提及，其用意是维护土著的公民权。斯蒂沃特·哈里斯（StewartHarris）是一名伦敦《时报》（Times）的记者。1976年，他在《堪培拉时报》（CanberraTimes）上第一个提出“承诺的条约”（TreatyofCommitment）的概念。这一概念最初是指澳大利亚政府做出因在土著的领地上开采自然资源而付给对方一定份额的矿区使用费的承诺。H.C.库姆斯（H.C.Coombs）接受条约概念，并扩大其适用范围。1979年，他邀集包括查尔斯·罗伊（CharlesRowley）、威廉姆·斯坦内（WilliamStanner）以及著名诗人朱迪思·怀特（JudithWright）在内的一些人士组成了“土著条约委员会”（AboriginalTreatyCommittee）。该委员会提议缔结一个为土著提供下列内容的条约：（1）保护土著属性、语言、法律和文化；（2）承认和恢复土著土地所有权；（3）对给土著传统土地和他们传统的生活方式造成的损失予以赔偿；（4）给予土著掌控自己的事务并且为此目的而建立他们自己的组织的权利。1980年，布里斯班出版的《天主教领袖》（CatholicLeader）发表了H.C.库姆斯撰写的一篇长文。该文赞成条约概念，主张土著及托雷斯海峡岛民尤其需要“一种赋予他们能够掌控自己命运的尊严”。在天主教的思想体系中，对个人和集体命运的掌控是由人的尊严来诠释的。因此，库姆斯认为，条约所赋予的这种地位不应归于征服者的怜悯与善意，而是正义与公平之举。《天主教领袖》支持这一目标意味着该教会从禀持家长制的慈善的传教习惯转向对土著合法“权利”的承认。
1988年6月12日，时任总理霍克和土著事务部长格里·汉德参加了在北部领地巴侬伽（Barunga）举行的年度文化和体育庆典活动。霍克在会上致辞时说：“我希望政府能够通过一个契约或条约使土著和非土著澳大利亚人达成一个合适的、持久的妥协……对此想法我丝毫未迟疑过……重要的是过程：即我们共同努力朝着能达成妥协的协定去努力。”霍克进一步提示说，这样的条约将在1990年问世。霍克政府的这一和解倡议与往届政府的土著政策相比有着明显的区别。虽然此前澳大利亚历届政府在土著问题上采取了越来越同情与善意的政策，但这些政策的出发点大都以同化土著为目的，否定土著作为一个民族所拥有的基本权利、自由和尊严，而霍克政府却以一个契约或条约为模式，以实现土著澳大利亚人与非土著澳大利亚人之间持久的和解为目的，这无疑是在解决土著问题方面设计了一条更为清晰的路径。然而，这一承诺最终还是难免夭折的命运。成立于1991年的“土著和解委员会”在其十年运作期间，曾为种族和解做了大量有益的工作，其标志性成果之一就是撰写了和解文件。然而，和解文件并没有充分正视对土著人民具有重要意义的几个问题，如条约和权力关系等，这让一些土著领袖如杰夫·克拉克（GeoffClark）、帕特里克·道森（PatrickDodson）、伽提尔·迪耶尔库拉（GatjilDjerrkura）等人感到不满。因为在1999年6月和解文件草案发布后，他们就表达了对这些问题的关注，并且主张任何和解文件将是土著民族与澳大利亚政府之间的一个正式协定。这样的协定要特别讨论诸如土著权利、条约、自决、习惯法、权力关系以及宪法承认等问题。
那么，土著需要与政府签订一个什么样的条约？让我们首先看看一些土著人士的观点。土著社会活动家米歇尔·曼索尔（MichaelMansell）说，他希望在条约中看到如下内容：“条约将给澳大利亚各级政府施加责任，即它们将不得不遵守新的条约法律它也给土著人民创造在过去被否定的权利，这些权利将包括对习惯法、土地权有权做出有关澳大利亚土著人民的决定以及提升我们自己经济权利的承认。”约翰·皮尔格（JohnPilger）视条约为“一份有效的土著权利法案：土地权、资源权、健康权、教育权、住房权以及更多权利”。一位来自卡米拉诺（Kamilaroi）的名叫纳塔利·克罗姆（NatalieCromb）的妇女对条约的理解是：“条约将是具有主权的澳大利亚土著人民与政府就土地、矿产、资源以及社区自治权利条款进行谈判的基础。”从土著角度来看，缔结一个条约须达成两个原则：一是土著民族从未放弃他们的主权存在，也未割让过任何一块主权之地；二是根据他们的法律和习惯，土著民族一直拥有土地以及自然资源的财产权。可能构成条约基础的其他原则包括对土著及托雷斯海峡岛民作为澳大利亚第一民族的承认以及由此而衍生的显著权利，也包括就建立一个更加公平、公正的社会而需要进行改革的协定等。
澳大利亚土著人民为何需要一个条约？首先，“在所有联邦国家中，澳大利亚是唯一没有与其土著人民签订条约的国家”，这让澳大利亚土著难以释怀。其次，对土著人民来说，一个条约可以帮助他们取得主权和自决。简单地说，条约就是有关授权事宜。土著人民想从条约中得到的是做出自己的决定以及管控自己的生活、经济和土地而不受不断变化的政府的影响的权利。一个条约将为土著澳大利亚人与非土著澳大利亚人之间的共存提供基础。尼科尔·沃森（NicoleWatson）说：“在我们产生如何生活在一起的基本原则之前，创伤是不会得到治愈的。正因为如此，一个条约就是不可避免的。”理查德·布罗默（RichardBroome）也认为，澳大利亚人无论是选择对抗还是仲裁的道路往前走，最终在黑色澳大利亚人与白色澳大利亚人之间一定是种族和解，因为他们生活在同一个岛屿之上。有待完成的土地所有权的给予是取得这一目标的一种途径，经济补偿是另一种途径。但是，也许欧洲裔澳大利亚人需给土著澳大利亚人提供一个《权利法案》（BillofRights）或条约作为谢罪的象征和实质，这能够成为和解的基础。由于条约在澳大利亚政治和法律中具有丰富的含义，所以，澳大利亚政府始终拒绝进行严肃的谈判，而土著在争取自身权益的斗争中则不断强化缔约要求，从而使缔结条约成为澳大利亚种族和解进程中最敏感的话题之一。
种族和解不是一句空洞的政治口号，它要直面种族关系中一直存在、解决不好但又无法回避的各种问题。像本文所探讨的这些问题要么具有非常复杂的历史背景，要么交集各种利益关系，要么对现存的各种制度安排可能构成现实威胁，等等。而且，更为紧要的是，这些问题之间存在这样或那样的内在联系，有的是前因，有的是后果，有些是互为因果。这就使得任何一个问题的解决，将难以避免与其他问题纠缠在一起，从而增添了问题的解决难度，澳大利亚种族和解的复杂性由此可见一斑。
（作者系华东师范大学国际关系与地区发展研究院教授；研究方向为英联邦国家现代化与亚太地区国际关系等）
（本文为作者个人观点，不代表中国军网观点）
