【伊核研究】试析欧盟在伊朗核问题中的角色变化与影响

来源:欧洲研究作者:吕蕊 赵建明责任编辑:李晨
2017-02-28 08:55

内容提要:

欧盟一直是伊朗核问题的重要参与国。在逼迫伊朗放弃敏感核活动的问题上欧盟大致走过了谈判、联合国制裁、联合制裁三部曲式的政策历程。欧盟在联合制裁中采取的能源禁运和金融制裁是迫使伊朗做出重大让步并最终签署《伊朗核问题全面协定》的关键步骤。但是协定仅仅是各方力量在博弈之后形成的暂时平衡,随着欧美和伊朗政局不确定性和沙特-伊朗关系恶化等情况的出现,伊朗核问题将迎来新的变数。

1、欧盟的安全关切与欧盟对伊朗核问题的介入

冷战结束后,欧洲的威胁认知发生了巨大的变化。长期以来,欧洲的主要威胁来自苏东集团可能对西欧发动的大规模军事入侵。冷战结束和苏联解体使上述安全威胁消失。20世纪90年代开启的北约东扩进程将中东欧国家纳入西方同盟,这进一步改善了欧盟的安全境况。但与此同时,一些新的安全议题被提上欧盟的安全议程。

冷战后欧盟的安全关切存在于两个维度:一是在议题上,欧盟将恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、有组织犯罪等视为主要的安全威胁。2003年欧盟出台的《欧洲安全战略》就明确指出,欧盟在冷战后面临诸多安全挑战,但是核生化武器的扩散是欧盟的首要安全关切,欧盟将采取一切可资利用的资源和手段加以应对;二是在地区上,欧盟更加关注周边安全。欧盟强调将更多邻国转化为欧盟的朋友,构建欧盟的安全圈。2004年欧盟出台«欧盟对中东-地中海的安全战略»,强调欧盟将以伙伴计划和对话作为欧盟战略的基石,对中东和地中海两大地区奉行长期的、务实的接触政策,以促进这两个地区的繁荣与安全。鉴于欧盟对议题和区域的重点关注,一旦出现核武器扩散或周边出现安全问题,欧盟的安全机制就会被激发。

在应对安全威胁的手段上,利用规范和民事力量实现安全目标是欧盟的特色。冷战后,欧盟在国际政治舞台上一直谋求树立规范性力量(NormativePower)和民事力量(CivilianPower)的国际形象。欧盟力图构建的规范性力量的主要内涵是指在国际关系中强调以理服人或以法服人,强调国际法、国际机制和国际规范对维护现行国际秩序和世界和平的重要意义,通过积极创制、引导和遵守国际机制来促进国际安全与地区稳定,并树立欧盟遵纪守法的国际形象。

以核问题为例,欧盟在1990年就率先发布了《关于核不扩散的宣言》,强调核武器的扩散是对国际安全和地区稳定最严重的威胁,欧盟将不遗余力地加强国际核不扩散机制。随着朝鲜、伊朗、利比亚、印度、巴基斯坦等国核问题的凸显,欧盟先后通过《反对大规模杀伤性武器扩散的宣言》、《欧洲安全战略》、《欧盟反对大规模杀伤性武器扩散战略》等文件。欧盟在加强国际核不扩散机制和梳理反扩散的国际规范方面可谓功不可没。欧盟1990年的宣言是1992年1月联合国安理会关于反核扩散的主席声明的蓝本,也是树立反对核扩散的国际规范的起点。

欧盟民事力量的内涵包括两个方面:一是欧盟强调道义说服,反对动辄使用武力或以武力相威胁,反对以军事手段实现政策目标的做法。冷战后,特别是伊拉克战争后,欧盟的这种民事特性与美国小布什政府的穷兵黩武形成了鲜明的对照。二是欧盟强调多边主义和集体决策,反对单边主义。比如在核问题上欧盟强调建立健全欧盟的出口管制体系、重视联合国的多边合作、反对任何单边主义做法、强调政治和经济杠杆在解决核问题上的功效。

应当说欧盟树立规范性和民事性力量的形象存在其内在合理性。在一超多强的国际体系下,欧盟自认为是多极化中的一极,不愿美国垄断国际事务。而且欧盟集体决策机制和共同外交与安全政策(CFSP)存在的局限性制约了欧盟在军事方面的作为,欧盟只能转向民事力量。在两者关系上,规范性力量与民事力量互为表里。国际法、国际机制和国际规范能够对违约国家起到约束和惩戒作用。因此,欧盟强调国际机制就变相降低了军事手段的国际效用。反过来,欧盟军事手段的有限使得其要实现安全目标只能倚重于民事手段,而国际机制是当今社会最具有约束力的非军事手段,因此欧盟要强调国际法、国际机制和国际规范。

伊朗核问题从被曝光开始就引发了欧盟的重点关注,因为无论就地区还是议题而言,伊朗核问题都进入了欧盟安全关切的范围。欧盟怀疑伊朗进行核活动的真实意图就是发展核武器,担心伊朗将步印度、巴基斯坦和朝鲜等国的后尘而拥核。一旦伊朗拥核,欧盟周边将出现新的核国家,欧盟的周边安全将难以保障。

另外美国对伊朗的军事威胁使欧盟深感不安。美伊两国是宿敌,核问题更是成为伊拉克战争后美国向伊朗发难的有利借口。一旦战事爆发,首当其冲的受害者是作为近邻的欧盟。欧盟同伊朗的能源供应和贸易联系也将会受到干扰甚至中断。战争导致的难民问题、地区混乱更会使欧盟不胜其扰。更重要的是,作为伊朗的近邻,如果欧盟对伊朗核问题束手无策或听任美国主导,这将意味着欧盟的安全圈计划和欧盟共同外交与安全政策的彻底失败。因此,欧盟为了荣誉和利益也要走向前台。

美欧对伊朗的政策差异使欧盟介入伊朗核问题成为可能。在对伊朗的认知上,美国认为伊朗是美国在中东最危险的敌人。1980年使馆人质事件后美国同伊朗断交,继而实行包括外交孤立、经济制裁在内的遏制伊朗的政策,并给伊朗贴上“无赖国家”“暴政据点”等标签。但在欧盟看来,伊朗的问题还未走到不能对话的地步。为此欧盟不顾美国的反对,依然同伊朗保持着外交关系、能源联系和经贸往来。在核问题上,美国认为伊朗核活动唯一的方向就是要发展核武器,这是绝对不能接受的。为防微杜渐,小布什政府表示不容许伊朗进行任何核活动,但欧盟认为,只要伊朗同国际社会合作解决问题,就可以保留现有核活动和核设施,伊朗拥有和平利用核能的权利。在应对手段上,美国认为伊朗是死硬派不可接触,因此只能用经济制裁、外交孤立和军事打击来对付伊朗。但欧盟认为,可以与伊朗接触,包括核问题在内的问题都可以通过谈判和沟通加以解决。这种政策差异的表现就是,在美国对伊朗发动外交战和媒体战之际,欧洲的施罗德和希拉克不仅强烈反对美国对伊朗发动新的战争,而且积极同伊朗进行接触。

2003年10月20日,英国外长杰克 斯特劳(JackStraw)、法国外长多米尼克 德维尔潘(DominiquedeVillepin)、德国外长约施卡费舍尔(JoschkaFischer)三人应邀访问伊朗,同时任伊朗最高安全委员会秘书兼伊朗核问题首席谈判代表的哈桑􀅰鲁哈尼等官员紧急会晤后签署了《德黑兰宣言》。伊朗做出如下让步:第一,承诺愿意同国际社会合作解决核问题中的突出问题;第二,同意签署《核不扩散条约》的《监督保障协定附加议定书》;第三,在议会批准《德黑兰宣言》前,伊朗自愿暂停所有浓缩铀和后处理活动。三国外长代表欧盟承诺:第一,欧盟承认伊朗享有和平利用核能的权利,《附加议定书》不意味着削弱伊朗的国家主权;第二,只要伊朗完全履行国际义务,欧盟反对将伊朗核问题提交联合国。伊朗满足国际原子能机构的要求后,欧盟将重启《欧伊贸易合作协定》谈判;第三,欧盟将同伊朗充分合作促进中东的和平与稳定,包括中东无核区建设。

《德黑兰宣言》签署后,伊朗暂停了纳坦兹燃料浓缩厂所有离心机的运转测试、填料试车以及新离心机的安装。另外伊朗还签署了《附加议定书》,容许国际原子能机构进行更多的准入核查。但是签署核暂停协定后,哈塔米政府面临巨大的国内压力,多次向欧盟三国提出要求结束暂停。

2004年11月,欧伊双方再度签署以核暂停为主要内容的《巴黎协定》。协定内容包括:伊朗决定在自愿基础上继续并延长包括所有与浓缩铀和后处理相关的暂停活动以赢得国际信任和解决核问题的时间。一旦浓缩铀活动暂停被确认,欧盟同伊朗将重启《贸易合作协定》,欧盟将支持伊朗加入世贸组织。欧盟同意伊朗的核暂停是自愿的不具法律约束力。暂停期内,欧盟同意进行欧伊长期协定磋商,协定将保证伊朗核计划是和平与民用之性质,欧盟将向伊朗提供核技术、经济和安全上的支持。

《德黑兰宣言》和《巴黎协定》是伊朗核进程中最重要的两个暂停协定,欧盟通过道义说服和外交谈判化解了伊朗核危机。近两年的核暂停不仅为国际社会同伊朗就核问题谈判赢得了时间和机会更重要的是,欧盟通过谈判避免了让刚罹战火的中东走向新的战争。对伊朗来讲,同欧盟达成核协定实现了以欧制美,在相当程度上规避了来自美国的军事打击和外交压力,为自己拓展了外交空间。

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