5、欧盟对伊朗制裁的评估
(一)对伊外交的三部曲与欧盟外交与安全政策的发展
纵观欧盟对伊朗的制裁，大致经历三部曲式的阶段:第一阶段从《德黑兰宣言》到内贾德上台之前，这是谈判阶段；第二阶段从伊朗重启核活动到１９２９号决议，这是联合国制裁阶段；第三阶段从欧盟宣布能源禁运和金融制裁到《伊朗核问题全面协定》的签署，这是美欧联合制裁阶段。从谈判、联合国制裁到联合制裁，欧盟一路走来困难重重。这不仅因为对伊外交难度很大更因为欧盟受制于自己的安全与外交政策，施展空间有限。可以说欧盟制裁伊朗的过程也是欧盟自身突破外交政策局限性的过程。
欧盟在身份认同上自我建构成规范性力量和民事力量。欧盟认为经济制裁是危险的政策工具，有时非但不能带来预想的结果，反而会损害欧盟的经济和外交利益。因此欧盟在外交上刻意同小布什政府的大棒政策拉开距离，并在２００３年至２００４年以谈判方式介入伊朗核问题。内贾德上台后，伊朗重启浓缩铀等敏感核活动，撕毁了同欧盟达成的核暂停协定，欧盟不得不放弃在伊核问题上的主动权，开始倚重多边主义的联合国制裁。当联合国制裁愈发受制于大国博弈而裹足难行时 欧盟为了遏制伊朗拥有核武器，进一步走上了联合制裁之路。欧盟的这种自我改变体现了目标决定手段(ｅｎｄｓｊｕｓｔｉｆｙｍｅａｎｓ)的行为模式。为了应对核扩散这个冷战后最大的威胁，欧盟只能充实扩大自身的政策工具。欧盟对伊朗制裁的成功也是欧盟共同外交与安全政策发展的成功。
２０１６年６月，欧盟通过了题为“共同愿景、共同的行动:一个更强大的欧洲:欧盟外交与安全政策的全球战略”的新安全战略。该战略的亮点之一是强调将促进建立在规则基础上的全球秩序(Ｒｕｌｅ－ＢａｓｅｄＧｌｏｂａｌＯｒｄｅｒ)的发展，其内涵是推动以联合国为核心的多边主义。在战略文件中，伊朗核协定作为欧盟解决周边安全和核扩散的典型案例被数次提及。未来欧盟仍将以民事力量和规范力量为主要诉求，遵循不同安全议题和欧盟的睦邻政策(ＥｕｒｏｐｅａｎＮｅｉｇｈｂｏｕｒｈｏｏｄＰｏｌｉｃｙ，ＥＮＰ)拓展欧盟的安全，以成为负责任的全球利益攸关者。
(二)欧盟对伊朗制裁成功的条件
欧盟此次对伊朗制裁的成功取决于以下三个条件:第一，欧盟内部在制裁伊朗问题上的一致性。由２８个成员国组成的欧盟历来呈现经贸一体化长足发展而外交与安全政策踟蹰不前的状况。但有着不同利益诉求的欧盟成员国在制裁伊朗时却呈现了一致的立场，并取得了巨大的外交成功。这得益于以下两点:首先，共同的威胁认知与反核扩散共识成为欧盟对伊制裁的政策基础。冷战结束后，欧盟已经将核扩散认定为最大的安全威胁，维护核不扩散机制被视为欧盟义不容辞的责任和义务。欧盟通过的《反对大规模杀伤性武器扩散的宣言》、“欧洲安全战略”等文件已经成为约束成员国行为的规范和政策。所以当伊朗核问题浮出水面以及在伊朗加快核进程之时，欧盟成员国能够迅速凝聚共识，将反对核扩散和防范伊朗跨越核门槛视为不可逾越的政策红线并愿意为维护核不扩散机制和自身的安全而放弃同伊朗的经济联系，从维持同伊朗的正常贸易迅速切换到对伊朗的石油禁运和金融制裁。其次，英、法、德三国的引领。在对伊政策和制裁问题上欧盟内部并非铁板一块。英、法、德三国是欧盟内部对伊朗问题的强硬派和引领者。它们无论是出于大国责任还是国家影响力，都愿意在伊朗核问题中发挥作用，愿意在美伊因为核问题针锋相对之时挺身而出，通过签署《德黑兰宣言》、《巴黎协定》来缓解危机。英、法、德也愿意在联合国制裁难以制止内贾德不断加快的核进程之时，在制裁伊朗问题上设置议程，并通过政策游说和幕后磋商来通过对伊朗的石油禁运和金融制裁。可以说，没有英、法、德三国的引领，没有多数成员国的跟随，没有意、西、希的配合，欧盟很难在制裁伊朗上取得成效。正是欧盟成员国在制裁伊朗上的步调一致才使得欧盟对伊朗的共同外交与安全政策取得成功。
第二，欧盟对伊朗能源部门的精准打击。伊朗以能源立国，其石油收入占出口总额的８０％左右。动摇了伊朗的能源部门就动摇了伊朗的国民经济命脉。因此欧盟选取了伊朗的能源部门作为制裁对象。一方面禁运伊朗石油，使伊朗陷入有油卖不出的困境另一方面切断对伊朗的ＳＷＩＦＴ服务，造成伊朗即使能够卖出石油也收不回货款的窘况。对伊朗能源部门的双重制裁很快扭转了伊朗在石油贸易中的优势地位，伊朗被迫采取石油折价、软币结算、弹性付款、易货贸易等措施挽救颓势。尽管如此，伊朗的国民经济仍遭受重创，石油收入从２０１１年的１０００亿美元下降到２０１３年的３５０亿美元，加上资产冻结造成的通货膨胀，伊朗民众的生活陷入困顿。欧盟对伊朗能源部门的制裁导致的伊朗国民经济的衰败是２０１３年伊朗国内政局变动的重要原因。
第三，欧盟与美国的政策协调使欧盟制裁的效用最大化。在欧盟三国与伊朗达成的协议被搁置、联合国制裁无果的情况下，欧盟走向与美国联合制裁的道路。欧盟与美国的政策协调使得欧盟的制裁效用最大化。一方面，如果没有欧盟，美国构建对伊朗的广泛制裁联盟将无从谈起。这可以从１９９６年《伊朗－利比亚制裁法》和２０１０年美国的《伊朗制裁、问责和撤资综合法》得到验证。即使美国出台最严厉的制裁法律，缺乏盟国特别是欧盟的配合，制裁效果只会差强人意。而且欧盟的能源禁运、ＳＷＩＦＴ禁入将目标直接锁定在伊朗的能源出口和资金回笼上，这是美国制裁所缺失的。另一方面，如果没有美国，即使拥有切断ＳＷＩＦＴ的王牌，欧盟仍无力承担维护国际核不扩散机制和说服俄罗斯、中国、日本、土耳其等国远离伊朗的责任。正是美国在制裁伊朗上的倡导和组织，辅之欧盟的配合与示范，欧盟的对伊制裁才发挥了最大的效用。
(三)美伊关系变化下的政策妥协与伊朗核问题的阶段性
２０１５年伊朗同相关各方签署全面协定可能不是谁胜谁负的问题，而是各方博弈达到暂时均衡的结果。对伊朗而言，优势是核进程已经突飞猛进，劣势是美欧制裁伤害到伊朗的经济。因此鲁哈尼面临两种选择:一是继续内贾德的强硬路线，突破核红线，但风险是伊朗将遭受更严厉的制裁甚至军事打击，国内民生和经济将进一步恶化，民怨和内部维稳的压力将陡然增加；二是从前任的核强硬和对抗西方的政策上后退，以伊朗的核让步换取西方解除对伊朗的制裁。对美欧而言，尽管找到了压制伊朗的关键但伊朗经济和国内环境远未到山穷水尽的地步。倘若伊朗为突破核红线孤注一掷，美欧也会面临升级制裁或军事打击的两难困境。正因为如此，直接关乎伊朗核问题走势的伊朗总统大选才备受各方关注。
伊朗新任总统鲁哈尼选择改善美伊关系推动伊朗核问题的解决和制裁的解除，从而解除了各方的困境。奥巴马总统也做出了积极回应。美伊的双重改变扭转了此前核问题与国家关系相互加强的恶性循环，以国家关系的改变促成核问题的解决，并最终促成了核协定的签署。
对伊朗而言，通过暂停和降低丰度换取了美欧的制裁解除。更重要的是，协定基本完整保留了伊朗在核方面的基础设施、研发能力和技术力量。对美欧而言，在现有条件下根除伊朗的所有敏感核活动并不现实。因此延缓伊朗的核进程，防范伊朗跨越核红线(ＮｏＢｏｍｂＰｒｉｏｒｉｔｙ)不失为明智选择。这也是谈判各方能够达成协定的基础和原因。双方的行为改变促成了核协定的签署。这也是双方能够接受的次优选择。但这同时决定了时下伊朗核问题的解决所具有的暂时性和阶段性。
(四)伊朗核问题的未来展望
无论从哪个角度来看，《全面协定》的签署都是中东的重大事件，避免了中东进一步的混乱和动荡。而协定所彰显的以核让步换取制裁解除、以关系缓和推动核问题解决的做法具有显著的示范意义。但接下来的问题是，《全面协定》能够维持多久?协定规定的十年缓和期到底够不够？这恐怕取决于以下几个因素:首先，伊朗当政者对核的立场变化。当前伊朗经济已触底回升，走过了最艰难时期。伊朗的石油日产量已达到４００万桶基本恢复到制裁前的水平。２０００亿资产被陆续解冻。伊朗的通货膨胀和外汇出逃状况都有所缓解。良好的经济态势成为鲁哈尼同国内保守势力斗争的筹码。鲁哈尼代表的温和保守派和改革派在２０１６年２－４月举行的伊朗议会选举中取得胜利。伊朗的议会选举历来被视为次年伊朗总统大选的试金石，鲁哈尼可能会在明年实现连任。若此，伊朗履行协定义务和奉行同西方改善关系的西向战略大致不会转向。
其次，伊朗与沙特的关系对伊朗核问题影响至深。中东变局后伊朗的地区形势更加错综复杂，其中沙特和海合会国家一直抗议自己被排除在伊朗核问题谈判之外。而且这些国家一直期望美欧对伊朗的经济制裁长期化，甚至期望美国对伊朗采取军事行动。但核协定的签署以及伊朗向西看战略与美国奥巴马主义的合流，使沙特等国对美国极度失望，成为激化地区矛盾的催化剂。沙特、卡塔尔、阿联酋等国纷纷同俄罗斯加拿大、法国等签署《核合作协定》，寻求发展民用核能。国际社会对海湾国家核能开发的管控将更加困难。沙特更是宣称将从巴基斯坦购置核武器。倘若沙特付诸行动必然刺激伊朗拥有核武器。在国家关系上，沙特同伊朗已经从在叙利亚、也门的代理人战争中走向公开对抗。当前沙伊断交、美沙裂痕促使沙特奉行更加积极的地区干预政策。鉴于伊朗在经济实力上逊于沙特，不排除伊朗铤而走险，寻求核突破来改变对自己不利的局势。
再次，新一轮的大选周期对伊朗核问题的影响。《全面协定》的签署得益于两大因素:一是主张对伊朗强势的英、法、德领导人上台促成了欧盟对伊朗的制裁；二是美伊关系的良性互动。２０１６年和２０１７年恰逢这些国家的大选年。无论是英、法、德三国，还是美、伊两国，都将进入新一轮的政治周期。各国对既定政策的立场是否会有新的变化将直接影响伊朗核问题的未来发展。目前除了伊朗总统大选似乎确定性更强之外，英、法、德、美四国都存在不确定性。美国的特朗普上台后能否延续对伊朗和解的奥巴马主义也是新的未知数。因此伊朗核问题尽管已签署协定，但未来的发展仍充满变数。
（作者分系同济大学政治与国际关系学院讲师 ；上海社会科学院国际问题研究所副研究员）
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