3、特朗普对外决策过程的不确定性
即便政策目标明确且决策者个人影响也相对确定，特朗普政府的对外决策仍将面对一个繁复而系统的官僚政治体系。从国会到内阁，从白宫总统办事机构到总统核心决策小圈子，在制度性与非制度性的权力体系当中，谁在什么时候在哪些议题上对特朗普产生何种程度的影响，决定着特朗普政府走向“美国优先”目标的不同路径选择，产生诸多不确定性。
（一）国会的压力？
特朗普上台后，很快选择采取总统行政令等单边方式推进内外政策，并未与本党即共和党占据多数的国会两院展开立法合作。究其原因，除了“反建制派”倾向之下对政治精英的不信任之外，特朗普政府还存在企图尽快兑现竞选承诺的权衡。到２月底，特朗普共发布了１５项行政令、１１项总统备忘录以及４项总统公告。其中涉及对外事务的内容包括：禁止中东七国公民入境、退出ＴＰＰ、重建美国军事力量、公布打击伊拉克和叙利亚“伊斯兰国”的方案、改组国家安全委员会和国土安全委员会、推进拱心石输油管道建设以及禁止美国政府资助国际非政府组织实施堕胎等。这些议题基本上展现了特朗普政府在政策议程设置上的优先安排，但显然并不能有效而彻底实现其政策目标。
第１１５届国会就位以来，除了参议院通过对特朗普人事提名的听证与批准保持对新政府内外政策的掌握与监督之外，还通过支持就俄罗斯黑客介入２０１６年美国大选展开调查等方式，对特朗普政府可能推进的美俄关系缓和形成了有力限制。但除此之外，国会政治并未对特朗普对外决策构成显著影响。
随着首次国会演讲以及３月中旬２０１８财年总统预算报告的公布，特朗普与国会的合作也将被提上日程。目前，对外政策的互动将至少集中在增加军费预算和通过边境调节税（ｂｏｒｄｅｒ ａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ ｔａｘ）两个层面。
在军费提升方面，除了国会民主党人坚决反对之外，以参议院军事委员会主席约翰·麦凯恩为代表的共和党军事鹰派则认为，５４０亿美元即１０％左右的增长并不能满足美国当今的军事需求，而以大量削减国务院对外援助支出来实现军费增长的做法，也与传统共和党人从意识形态价值观出发维持美国所谓“软实力”的理念背道而驰。这就意味着特朗普提升军费的努力将在国会政治过程中遭遇两难局面：不但可能要继续提高军费水平，而且要尽量维持对外援助支出的水平，并将削减部分更多转嫁到社会福利、环境保护等民主党项目上，但这种调整势必招致民主党阵营更为猛烈的抵制。
在边境调节税方面，国会共和党人在２０１６年竞选期间就高调推出了以该议题为重点的税制改革计划，试图促使美国在外投资企业以及就业回流美国。特朗普本人对该计划态度游移，虽然曾多次指责其过于复杂、可能伤及美国企业利益，但也承认其存在实现就业回流的潜在可能。在特朗普团队内部，代表商业利益的财长斯蒂文·努钦和国家经济委员会主任加里·科恩相继表示忧虑，而白宫总战略师史蒂芬·班农、高级顾问史蒂芬·米勒以及国家贸易委员会主任彼得·纳瓦罗等激进派却明确支持。这就意味着，即便是目标明确，特朗普和国会也必须就是否采取边境调节税作为实现手段展开进一步的磨合与博弈。
总体而言，国会对特朗普在对外事务上的约束虽然有限，但在涉及预算、税收、贸易政策等事关“美国再强大”的多个重大议题上，国会特别是传统共和党人仍具有塑造特朗普政府决策的一定空间。
