总理各国事务衙门（资料图）
“海防塞防并重”战略破产
19世纪60年代中期，在第二次鸦片战争后中外关系出现暂时缓和的背景下，清廷开始关注国防重建问题。经同治一朝十余年的踯躅，1874年由日本侵略台湾引发的东南海上危机，再次警示晚清统治者重构国防体系的紧迫性。清廷始以集合重臣疆吏会商国家防务的全新形式，对国防方略进行调整。
晚清统治集团关于国防问题展开的讨论共有两次，前后相隔10年。两次所议侧重不同。1875年的“国防议”是首次，也是最重要的一次。此次重点在于重新确定国防重心，并在此基础上调整国防方针。
1874年11月5日，在与日本签订《台事专条》的第5天，总理衙门奏上专折，提出“练兵、简器、造船、筹饷、用人、持久”六项应对之策，请饬下各有关督抚筹议。第一次国防大讨论由此而起。清廷内外重臣分别就国家安全和国防建设等重大议题阐发观点，分歧的焦点首先集中于国家战略防御重心的重新确定。对此，奉旨复奏各督抚大臣提出多种主张：
“江防派”代表是安徽巡抚裕禄和两广总督英翰，他们主张应以长江防御为重，提出“长江地亘五省”，以水路贯通沿海与腹地;其下游为国家主要经济中心所在;列强屡自东南入侵，而“海口有事”则苏、皖、鄂各省亦同受其患。所以应“合上下游之力，以固长江，则财力易集;合长江之力，以防海口”，以亟整江防为“久远之计”。
山东巡抚丁葆桢是“边防派”代表。他认为应重点加强对北及东北方向的战略防御。他在复奏中详尽分析了来自北方俄国的威胁和“俄拊我之背”的边防形势，强烈主张以“备俄”为国防重点，以固清王朝“根本重地”及关内京畿安全。
以湖南巡抚王文韶为代表的“塞防派”，和以直隶总督李鸿章为代表的“海防派”之间见解最为对立。“塞防派”认为，在国防全面危机中，以西北方向最为关键。他们强调，东南“海疆之患不能无因而至，其视成败以为动静者，则惟西陲军务”;故重构国防应以西北为重。“海防派”的观点则与此相悖。李鸿章等人认为，中国所面对为“数千年未有之变局”，重建国防必须将战略防御重心东移至沿海。他们提出，“塞防”虽重，但于国家“肢体之元气无伤”，应将塞防“停撤之饷匀济海防”，重点加强海防建设。
在此当中，以“海防论”反响最大、呼声最高。海防论者与塞防论者都力图从国防全局统筹军务，其筹划基点一致，但对西北军务态度却大相径庭。对两者孰重孰轻的判断由此成为调整国防方略的关键。1875年3月，清廷密谕陕甘总督左宗棠就有关问题提出决策咨询。左于4月复奏，提出了著名的“东则海防、西则塞防，二者并重”的主张，将两个方向同时作为国防战略重心。这实际上是企图把分歧弥深的“海、塞”两种主张捏合在一起，以“互补”对方之不足。
应当指出，这是左将自己对国防全局的判断与体察清廷决策圈的意图之后折中提出的。惟因如此，当左宗棠奏复一出，清廷马上采纳：任命左为钦差大臣督办新疆军务，明确宣示不放弃塞防的态度;继而明发上谕，称“海防既为当务之急，又属国家久远之图”，必须重点筹划;这样，晚清国防体系呈现出“双战略重心”格局。
